土地流轉---中國農村革新的必然選擇
2008-10-20 10:06:35
十七屆三中全會為8億農民清晰地描繪了未來生活的美好圖景，而這中間對農村影響最大的莫過于實施土地流轉了。土地流轉能為農村發(fā)展帶來什么，又將產生怎樣的潛在危害？都值得我們探討和研究。然而不管怎么說，此次改革必將創(chuàng)造一次嶄新的歷史……
農村改革進入歷史新階段
1978年冬天，安徽鳳陽小崗村18位農民悄悄地簽訂了“包產到戶”的“契約”，由此拉開了中國改革開放序幕的一角。30年后，中共十七屆三中全會提出到2020年我國農村改革發(fā)展的基本目標任務，為8億農民清晰地描繪了未來生活的美好圖景：農村經濟體制更加健全，城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立；現(xiàn)代農業(yè)建設取得顯著進展，農業(yè)綜合生產能力明顯提高，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障；農民人均純收入比2008年翻一番。盡管會后公報中沒有提及土地流轉，然而土地流轉基本上已成為上下共識。胡錦濤9月30日在安徽考察時稱，要根據(jù)農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發(fā)展適度規(guī)模經營。由此，中國也將進入新一輪的土地改革之路。
農村土地流轉改革在中國已遍地開花
成都：成立農村產權交易所
稱為“新土改”的農村土地產權制度改革，正在“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”之一的四川省成都市進行。13日，十七屆三中全會閉幕后的第二天，成都市就正式揭牌成立了農村產權交易所。在這個交易所里，林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業(yè)類知識產權、農業(yè)經濟組織股權等農村產權均可以公開流轉，獲得社會資本。
截至目前，成都市206個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加了農村產權制度改革試點，共涉及農戶58萬多戶，已有60%完成入戶摸底調查，45%完成土地測繪，27%完成確權方案公示，11%完成確權頒證。按目前進度，估計兩年內全市可完成確權頒證工作。
有分析稱，三中全會公報雖然只是原則性和方向的規(guī)定，但是強調土地制度要創(chuàng)新，強調可以流轉，那么只有產權制度清晰的流轉才是有效的，而流轉必須有市場，因此建立產權交易所使流轉規(guī)范化、公開化是非常正確的選擇。
天津：宅基地換房
從2005年下半年開始，天津市圍繞破解土地和資金雙重約束的難題，在廣泛征求農民意愿和大量調研基礎上，推出以“宅基地換房”加快小城鎮(zhèn)建設的辦法，并開展試點，涉及津郊近十八萬農民。所謂“宅基地換房”辦法，即農民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，換取小城鎮(zhèn)內的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設用地進行復耕，而節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設資金缺口。
長沙：建立農民專業(yè)合作組織
在中部農業(yè)大省湖南，省會長沙正積極開展關于農村土地流轉的一切有益嘗試。根據(jù)長沙市委市政府最新出臺的文件精神，市財政今后將每年安排400萬元用于農村土地承包經營權流轉的專項扶持，并逐年增加。截至2007年底，全市農村土地使用權流轉面積達119.63萬畝，占農用地面積的9.2%%，其中流轉耕地面積52.14萬畝，占總耕地面積的14%%；全市建立各類農民專業(yè)合作組織341家，帶動農戶達31萬戶，占全市農戶的近1/3。其中，以土地股份合作社形式出現(xiàn)的農民合作組織約占總數(shù)的一半。
浙江：“聯(lián)眾”農家樂模式活躍經濟
“聯(lián)眾”是杭州城里的一家以鄉(xiāng)村資源開發(fā)為主業(yè)的集團公司?？吹竭@幾年城里人都喜歡往鄉(xiāng)下跑，就萌發(fā)念頭，要在農村建房，專門給城里人休閑度假。一方面是村里要發(fā)展，苦于沒有資金；另一方面是公司要搞鄉(xiāng)村休閑，苦于沒有土地建房。因此“聯(lián)眾模式”受到市場和農民的歡迎。但同時因涉及到農居的商業(yè)性開發(fā)等敏感問題，從它出現(xiàn)的第一天起，也引起了人們的質疑。
2007年，杭州市政府的創(chuàng)業(yè)投資引導基金跟進投資300萬元，支持“聯(lián)眾”參與新農村建設。杭州市市長蔡奇說，政府的創(chuàng)投引導基金投錢給“農家樂”，這很有意思。由此可以看出，創(chuàng)投引導基金并不排斥傳統(tǒng)產業(yè)，關鍵是能否應用新的商業(yè)模式提升、改造傳統(tǒng)產業(yè)。
廣東：土地流轉辦法全國先行一步
廣東三年前已出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，而廣州年底前有望出臺細則。2003年6月24日省《關于試行農村集體建設用地使用流轉權的通知》出臺并實施，是吸收、推廣佛山部分地區(qū)試行土地改革的實踐經驗并對各地農村集體建設用地使用權流轉進行規(guī)范。2006年7月25日出臺并實施的《廣東省征地補償保護標準》，全省劃為十類地區(qū)，實行同地同價。對征地二元制（公益性用地和商業(yè)用地同地不同價）并軌，讓農民分享工業(yè)化城市化的成果，作了初步探索。
……
土改流轉前提：嚴格保障農業(yè)用地
土地流轉之后，是否意味著大量耕地的減少，我們認為，這方面的憂慮不無道理，畢竟流轉后的用途在監(jiān)管方面存在困難。不過目前成都試點為全國土改樹立了榜樣，值得我們參考。
在成都市，農民擁有四證：《土地承包經營權證》、《集體建設用地使用權證》(即宅基地使用權證)、《房屋所有權證》、《集體林地使用權證》。與“四證”同時發(fā)給農民的還有“兩卡”，即耕地保護卡和養(yǎng)老保險卡。創(chuàng)新耕地保護機制是成都市農村產權改革的核心內容，其中最有特色的部分是設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。
成都市和下屬區(qū)縣市兩級財政每年拿出26億元設立耕地保護基金，耕地保護補貼標準為基本農田每年每畝400元農民可查詢“耕?？ā鄙系慕痤~，但不能領取。成都市規(guī)定，農民男到60歲、女到55歲，經耕地保護協(xié)會確認自己的承包地沒有遭受破壞，方可一次性領取耕保補貼，否則將予以扣除。目前，各村均成立了耕地保護協(xié)會，小組成立了分會，專門設有耕地保護義務監(jiān)督員。
成都市委鮮明表態(tài)：“只有探索和找到了更有效的耕地保護方法，守住了糧食生產能力的紅線，我們的改革才不會走入死胡同”。
土地流轉的擔憂：警惕將制造新的無產階級
雖然農村土地流轉能夠極大的釋放農村生產力，增加農民財富，為農村金融發(fā)展創(chuàng)造條件，但是，土地流轉也可能產生一系列社會問題。從歷史上看，土地兼并是中國伴隨王朝更迭中出現(xiàn)的非常普遍的現(xiàn)象，自耕農產生和消失的周期與廣義上的王朝更迭周期大致吻合。土地兼并往往在一個朝代的前期政府能得以強力控制，到了后期則嚴重失控，是地主土地私有制和官僚、吏員監(jiān)守自盜合力的結果。當土地兼并嚴重時，兩種矛盾突出起來。一是農民與地主的矛盾，二是國家同地主的矛盾。這些矛盾的發(fā)展將出現(xiàn)兩種結局，一是當封建政府還具有政策執(zhí)行力，可以強控兼并現(xiàn)象使其得到一定程度的緩解，二是直接導致農民戰(zhàn)爭的爆發(fā)。
現(xiàn)如今，農民整體文化程度不夠高，社會整個保障體系不夠成熟，工業(yè)反哺農業(yè)還不完全具備的條件下，快速推進土地流轉或城鄉(xiāng)一體化，會欲速不達，最終背離農民的根本利益，并釀成新的社會問題。因為失去土地的農民在自身素質和社會環(huán)境的雙層因素擠壓下，將迅速赤貧化進而流民化成為“新無產階級”。少數(shù)人掠奪同樣屬于國土資源的礦產資源后，成為地方豪強，并草菅人命已為我們敲響了警鐘。
同時，鼓勵和發(fā)展土地使用權的流轉，要以穩(wěn)定和自愿為前提，以合法、合理、公平、發(fā)展為原則，因地制宜、從實際出發(fā)，循序漸進，不搞一刀切，不搞大躍進，不盲目跟隨一哄而上！鼓勵和發(fā)展土地承包經營權的流轉，要以更嚴格的制度作保障，更健全的法律法規(guī)來護航，保證我們對“三農”問題中土地使用權流轉改革的萬無一失！
因此我們更希望土地改革一定要有相對完善的法律制度保障。從開始就配套就約束，就有相應確保農民生存生活生產的制度。改革是必須的，步子也必須穩(wěn)當。要讓農民清楚明白，政策和法規(guī)需公開透明、盡量減少公共權力暗箱操作的可能性；制度要公開透明，盡量杜絕資本強勢橫行霸道的可能。
農村改革進入歷史新階段
1978年冬天，安徽鳳陽小崗村18位農民悄悄地簽訂了“包產到戶”的“契約”，由此拉開了中國改革開放序幕的一角。30年后，中共十七屆三中全會提出到2020年我國農村改革發(fā)展的基本目標任務，為8億農民清晰地描繪了未來生活的美好圖景：農村經濟體制更加健全，城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立；現(xiàn)代農業(yè)建設取得顯著進展，農業(yè)綜合生產能力明顯提高，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障；農民人均純收入比2008年翻一番。盡管會后公報中沒有提及土地流轉，然而土地流轉基本上已成為上下共識。胡錦濤9月30日在安徽考察時稱，要根據(jù)農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發(fā)展適度規(guī)模經營。由此，中國也將進入新一輪的土地改革之路。
農村土地流轉改革在中國已遍地開花
成都：成立農村產權交易所
稱為“新土改”的農村土地產權制度改革，正在“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”之一的四川省成都市進行。13日，十七屆三中全會閉幕后的第二天，成都市就正式揭牌成立了農村產權交易所。在這個交易所里，林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業(yè)類知識產權、農業(yè)經濟組織股權等農村產權均可以公開流轉，獲得社會資本。
截至目前，成都市206個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加了農村產權制度改革試點，共涉及農戶58萬多戶，已有60%完成入戶摸底調查，45%完成土地測繪，27%完成確權方案公示，11%完成確權頒證。按目前進度，估計兩年內全市可完成確權頒證工作。
有分析稱，三中全會公報雖然只是原則性和方向的規(guī)定，但是強調土地制度要創(chuàng)新，強調可以流轉，那么只有產權制度清晰的流轉才是有效的，而流轉必須有市場，因此建立產權交易所使流轉規(guī)范化、公開化是非常正確的選擇。
天津：宅基地換房
從2005年下半年開始，天津市圍繞破解土地和資金雙重約束的難題，在廣泛征求農民意愿和大量調研基礎上，推出以“宅基地換房”加快小城鎮(zhèn)建設的辦法，并開展試點，涉及津郊近十八萬農民。所謂“宅基地換房”辦法，即農民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，換取小城鎮(zhèn)內的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設用地進行復耕，而節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設資金缺口。
長沙：建立農民專業(yè)合作組織
在中部農業(yè)大省湖南，省會長沙正積極開展關于農村土地流轉的一切有益嘗試。根據(jù)長沙市委市政府最新出臺的文件精神，市財政今后將每年安排400萬元用于農村土地承包經營權流轉的專項扶持，并逐年增加。截至2007年底，全市農村土地使用權流轉面積達119.63萬畝，占農用地面積的9.2%%，其中流轉耕地面積52.14萬畝，占總耕地面積的14%%；全市建立各類農民專業(yè)合作組織341家，帶動農戶達31萬戶，占全市農戶的近1/3。其中，以土地股份合作社形式出現(xiàn)的農民合作組織約占總數(shù)的一半。
浙江：“聯(lián)眾”農家樂模式活躍經濟
“聯(lián)眾”是杭州城里的一家以鄉(xiāng)村資源開發(fā)為主業(yè)的集團公司?？吹竭@幾年城里人都喜歡往鄉(xiāng)下跑，就萌發(fā)念頭，要在農村建房，專門給城里人休閑度假。一方面是村里要發(fā)展，苦于沒有資金；另一方面是公司要搞鄉(xiāng)村休閑，苦于沒有土地建房。因此“聯(lián)眾模式”受到市場和農民的歡迎。但同時因涉及到農居的商業(yè)性開發(fā)等敏感問題，從它出現(xiàn)的第一天起，也引起了人們的質疑。
2007年，杭州市政府的創(chuàng)業(yè)投資引導基金跟進投資300萬元，支持“聯(lián)眾”參與新農村建設。杭州市市長蔡奇說，政府的創(chuàng)投引導基金投錢給“農家樂”，這很有意思。由此可以看出，創(chuàng)投引導基金并不排斥傳統(tǒng)產業(yè)，關鍵是能否應用新的商業(yè)模式提升、改造傳統(tǒng)產業(yè)。
廣東：土地流轉辦法全國先行一步
廣東三年前已出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，而廣州年底前有望出臺細則。2003年6月24日省《關于試行農村集體建設用地使用流轉權的通知》出臺并實施，是吸收、推廣佛山部分地區(qū)試行土地改革的實踐經驗并對各地農村集體建設用地使用權流轉進行規(guī)范。2006年7月25日出臺并實施的《廣東省征地補償保護標準》，全省劃為十類地區(qū)，實行同地同價。對征地二元制（公益性用地和商業(yè)用地同地不同價）并軌，讓農民分享工業(yè)化城市化的成果，作了初步探索。
……
土改流轉前提：嚴格保障農業(yè)用地
土地流轉之后，是否意味著大量耕地的減少，我們認為，這方面的憂慮不無道理，畢竟流轉后的用途在監(jiān)管方面存在困難。不過目前成都試點為全國土改樹立了榜樣，值得我們參考。
在成都市，農民擁有四證：《土地承包經營權證》、《集體建設用地使用權證》(即宅基地使用權證)、《房屋所有權證》、《集體林地使用權證》。與“四證”同時發(fā)給農民的還有“兩卡”，即耕地保護卡和養(yǎng)老保險卡。創(chuàng)新耕地保護機制是成都市農村產權改革的核心內容，其中最有特色的部分是設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。
成都市和下屬區(qū)縣市兩級財政每年拿出26億元設立耕地保護基金，耕地保護補貼標準為基本農田每年每畝400元農民可查詢“耕?？ā鄙系慕痤~，但不能領取。成都市規(guī)定，農民男到60歲、女到55歲，經耕地保護協(xié)會確認自己的承包地沒有遭受破壞，方可一次性領取耕保補貼，否則將予以扣除。目前，各村均成立了耕地保護協(xié)會，小組成立了分會，專門設有耕地保護義務監(jiān)督員。
成都市委鮮明表態(tài)：“只有探索和找到了更有效的耕地保護方法，守住了糧食生產能力的紅線，我們的改革才不會走入死胡同”。
土地流轉的擔憂：警惕將制造新的無產階級
雖然農村土地流轉能夠極大的釋放農村生產力，增加農民財富，為農村金融發(fā)展創(chuàng)造條件，但是，土地流轉也可能產生一系列社會問題。從歷史上看，土地兼并是中國伴隨王朝更迭中出現(xiàn)的非常普遍的現(xiàn)象，自耕農產生和消失的周期與廣義上的王朝更迭周期大致吻合。土地兼并往往在一個朝代的前期政府能得以強力控制，到了后期則嚴重失控，是地主土地私有制和官僚、吏員監(jiān)守自盜合力的結果。當土地兼并嚴重時，兩種矛盾突出起來。一是農民與地主的矛盾，二是國家同地主的矛盾。這些矛盾的發(fā)展將出現(xiàn)兩種結局，一是當封建政府還具有政策執(zhí)行力，可以強控兼并現(xiàn)象使其得到一定程度的緩解，二是直接導致農民戰(zhàn)爭的爆發(fā)。
現(xiàn)如今，農民整體文化程度不夠高，社會整個保障體系不夠成熟，工業(yè)反哺農業(yè)還不完全具備的條件下，快速推進土地流轉或城鄉(xiāng)一體化，會欲速不達，最終背離農民的根本利益，并釀成新的社會問題。因為失去土地的農民在自身素質和社會環(huán)境的雙層因素擠壓下，將迅速赤貧化進而流民化成為“新無產階級”。少數(shù)人掠奪同樣屬于國土資源的礦產資源后，成為地方豪強，并草菅人命已為我們敲響了警鐘。
同時，鼓勵和發(fā)展土地使用權的流轉，要以穩(wěn)定和自愿為前提，以合法、合理、公平、發(fā)展為原則，因地制宜、從實際出發(fā)，循序漸進，不搞一刀切，不搞大躍進，不盲目跟隨一哄而上！鼓勵和發(fā)展土地承包經營權的流轉，要以更嚴格的制度作保障，更健全的法律法規(guī)來護航，保證我們對“三農”問題中土地使用權流轉改革的萬無一失！
因此我們更希望土地改革一定要有相對完善的法律制度保障。從開始就配套就約束，就有相應確保農民生存生活生產的制度。改革是必須的，步子也必須穩(wěn)當。要讓農民清楚明白，政策和法規(guī)需公開透明、盡量減少公共權力暗箱操作的可能性；制度要公開透明，盡量杜絕資本強勢橫行霸道的可能。
