中央地方再掀“財(cái)稅博弈”

被稱(chēng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革“最難啃的硬骨頭”的財(cái)稅體制改革，在今年呈現(xiàn)出加速跡象。目前，國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院經(jīng)濟(jì)所正牽頭組織一份課題方案，涉及中央與地方財(cái)政分配體制改革。近日有消息稱(chēng)，新分稅制調(diào)整方案已逐漸形成。

財(cái)稅體制改革逐漸提上議事日程

為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政窘境，我們一直在探討如何對(duì)現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行調(diào)整；近日有消息稱(chēng)，新分稅制調(diào)整方案已逐漸形成。分稅制財(cái)政管理體制于1994年實(shí)施，是指根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅(即國(guó)稅)、地方稅(即地稅)和中央地方共享稅。目前，中央稅主要包括關(guān)稅、消費(fèi)稅、從央企征收的所得稅等；地方稅包括營(yíng)業(yè)稅(金融保險(xiǎn)等部門(mén)的除外)、農(nóng)業(yè)稅等；中央與地方共享稅包括：增值稅、資源稅、證券交易稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等。其中，增值稅中央分享75%，地方分享25%；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方稅，海洋石油資源稅作為中央稅；證券交易稅中央與地方各分享50%；企業(yè)所得稅中央和地方的分享比例為60%：40%。

在今年的兩會(huì)上，溫家寶總理以堅(jiān)決的口氣指出，今后5年要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，使公共財(cái)政更好地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境，“每一分錢(qián)都為人民謀利”。 全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委也在今年兩會(huì)期間，首次提出2008年要拿出“財(cái)力與事權(quán)匹配”的財(cái)稅體制改革初步方案。據(jù)悉，日前，一份由國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院經(jīng)濟(jì)所牽頭，涉及中央與地方財(cái)政分配體制改革的課題方案正在形成。溫總理的表態(tài)是本輪財(cái)政體制改革大的背景。但是財(cái)政體制改革非常復(fù)雜，也很敏感，其復(fù)雜性不在于技術(shù)本身，而在于各個(gè)方面達(dá)到一致的認(rèn)同比較難。目前，各個(gè)方面的想法差距仍比較大。

中央、地方“財(cái)稅博弈”由來(lái)已久

自新中國(guó)成立后，我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了多次調(diào)整改革，先后實(shí)行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯”和“利改稅”等體制。1992年，黨的十四大確立了我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷擴(kuò)大，使原有財(cái)政體制的弊端日益顯露，以放權(quán)讓利為特征的財(cái)政“分灶吃飯”體制推行到1993年時(shí)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重已經(jīng)下降至不足30％的水平，嚴(yán)重弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力。為了增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，國(guó)務(wù)院于1993年頒布了《關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制改革的決定》，從1994年開(kāi)始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制。

分稅制改革后，中央財(cái)政收入偏低狀況得到明顯改善，但許多地方也出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題。據(jù)國(guó)務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室與國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部“深化農(nóng)村稅費(fèi)改革政策走向研究”課題組在《建設(shè)新農(nóng)村背景下的農(nóng)村改革》報(bào)告中提供的數(shù)字顯示：2002年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政凈債務(wù)1770億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平均凈負(fù)債400萬(wàn)元，村平均凈負(fù)債20萬(wàn)元。全國(guó)65%的鄉(xiāng)村有負(fù)債，其中中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的負(fù)債面更大。比如河南90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債，湖南全省2000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的負(fù)債率達(dá)到88.2%，湖北鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債面在95%以上，村級(jí)負(fù)債面也在90%以上，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債、村村欠錢(qián)。
1994年的財(cái)政分稅體制改革，有效地提高了中央財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的力量。但分稅制改革也出現(xiàn)了各級(jí)政府財(cái)政權(quán)力和事權(quán)不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。在中央把各省的一部分稅收權(quán)力上收到中央的同時(shí)，各省也依葫蘆畫(huà)瓢把地市政府的財(cái)政稅上收。地市一級(jí)則把縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收上收到地市，其結(jié)果是，大大削弱了縣鄉(xiāng)一級(jí)的財(cái)政力量?；鶎诱絹?lái)越感覺(jué)財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。2003年以后，中央通過(guò)省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管、轉(zhuǎn)移支付等多種改革措施，使縣鄉(xiāng)財(cái)政有了明顯緩解，但地方可用財(cái)力依然不是很多。

兩套方案重新分配稅種

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于分稅制調(diào)整大致有兩種方案，一種方案是把增值稅全部歸中央，然后再對(duì)所得稅等稅種進(jìn)行調(diào)整；另一種方案是把企業(yè)所得稅全部歸中央，增值稅增加地方留成。將所得稅集中于中央，對(duì)地方的收入有一定影響。因?yàn)樗枚惙N近幾年增長(zhǎng)幅度較大，今后的發(fā)展?jié)摿^大，在省以下地方，所得稅和增值稅的分成收入已經(jīng)相當(dāng)或持平，但是總體上，在地方財(cái)政收入中，所得稅所占的比重、影響均不及增值稅；同時(shí)，所得稅特別是企業(yè)所得稅征管難度大，稅源管理難度大，稅收規(guī)定由總部交納，地方為了爭(zhēng)得自身利益，導(dǎo)致征管中的矛盾大，問(wèn)題多。在增值稅和所得稅集中于中央的方案中，我認(rèn)為以所得稅全部集中于中央這一種方案好些，有利于解決征管中的許多實(shí)際問(wèn)題。因?yàn)樵鲋刀惣仁侵醒氲闹黧w稅種，又是地方的主體稅種，地方財(cái)政主要依賴(lài)于增值稅收入吃飯，特別是縣以下更是如此。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)是增加增值稅收入，因此，如果將增值稅全部集中于中央，影響極大，可能?chē)?yán)重打擊和挫傷地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，不利于地方開(kāi)辟財(cái)源。
財(cái)政部近日公布的2007年財(cái)政收入增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)分析報(bào)告顯示，2007年企業(yè)所得稅收入完成8769.47億元，占稅收總收入的比重為19.2%；2007年個(gè)人所得稅收入完成3185.54億元，占稅收總收入的比重為7.0%。企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅合計(jì)占稅收總收入的比重為26.2％。我們算了一筆帳：目前，所得稅在中央和地方是按6：4比例分成，如果所得稅全部集中于中央，按照2007年企業(yè)所得稅的基數(shù)，地方將失去約4782億元的財(cái)政收入。

分析認(rèn)為，如果所得稅集中于中央，那么增值稅地方分配比例應(yīng)相應(yīng)提高。財(cái)稅體制改革要統(tǒng)盤(pán)考慮，增值稅分享比例的問(wèn)題關(guān)系到中國(guó)可持續(xù)發(fā)展，地方政府越依賴(lài)增值稅，就越熱衷于招商引資，發(fā)展工業(yè)，這勢(shì)必會(huì)強(qiáng)化地方之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生負(fù)面影響。目前，增值稅收入占財(cái)政收入的比重很高，將增值稅劃為中央稅對(duì)地方財(cái)政收入的影響較大。未來(lái)隨著增值稅比重的相對(duì)下降，在條件成熟的時(shí)候，可以考慮把增值稅劃為中央稅，削弱地方工業(yè)發(fā)展與地方財(cái)政收入的關(guān)系；同時(shí)應(yīng)采取調(diào)整其他稅種的分享比例、完善地方稅體系等配套措施緩解這一改革對(duì)地方財(cái)政收入的沖擊。
體制改革成功與否取決于中央決心

1994年，我國(guó)實(shí)行財(cái)政分稅制改革，這次改革理順了中央與地方的分配關(guān)系，但同時(shí)也遺留了許多問(wèn)題，尤其是地方稅制改革滯后，矛盾逐漸凸顯。原來(lái)提財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，但后來(lái)在實(shí)際運(yùn)作中，就碰到地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題。有些地方財(cái)力不足，這在西部落后地區(qū)尤其明顯。

胡錦濤在去年十七大報(bào)告中提出，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。這是中央第一次明確提出中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的概念。十七大報(bào)告提出事權(quán)與財(cái)力相匹配是個(gè)轉(zhuǎn)折，這個(gè)提法更科學(xué)。也是從十七大之后，財(cái)稅體制改革開(kāi)始倒計(jì)時(shí)。

從目前財(cái)政資金的分配來(lái)看，中國(guó)60%的稅收總額歸到中央政府。但實(shí)際上，中央只需要用30%，許多公共服務(wù)由地方政府來(lái)完成，余下的30%通過(guò)轉(zhuǎn)移支付分配到地方。在施正文看來(lái)，中央既可以用轉(zhuǎn)移支付的方式平衡各地的稅收，也可以下放給地方，給予地方一定的自主權(quán)。兩種方法都是可取的。

方法的選擇要根據(jù)國(guó)家的國(guó)情。目前我們有兩個(gè)基本國(guó)情，一是中國(guó)收入分配、社會(huì)公平問(wèn)題越來(lái)越突出，這就要求中央政府進(jìn)行全面調(diào)控的力度必須加大；二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展不平衡突出。東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)之間、公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)發(fā)展很不平衡，這也很難依靠區(qū)域之間、企業(yè)之間相互支援。因此要求中央必須集中更多的收入來(lái)進(jìn)行分配。

事實(shí)上，地方稅收上交中央財(cái)政，然后由中央返還地方，中間的環(huán)節(jié)并不透明規(guī)范。國(guó)家審計(jì)署原審計(jì)長(zhǎng)李金華曾公開(kāi)表示：中央轉(zhuǎn)移支付，就像一道水渠，很長(zhǎng)很長(zhǎng)，從中央到地方再到村子，這中間是滲水的。有的時(shí)候水流到地方就沒(méi)有了。中國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付主要有財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還及體制性補(bǔ)助等三大類(lèi)，而目前依據(jù)的《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》只是一個(gè)部委規(guī)章。財(cái)政體制改革涉及到地方和中央的分權(quán)，地方和中央之間有博弈，地方之間也有博弈。而對(duì)轉(zhuǎn)移支付存在的暗箱操作，規(guī)范之后也會(huì)令政府部門(mén)間的利益受到影響。體制改革是很敏感的，利益格局的調(diào)整。需要中央決策部門(mén)下決心。