大部制改革必須直面四大難題

十七大閉幕之后，中國(guó)行政體制改革思路進(jìn)一步理清，中央政府部門設(shè)置實(shí)行“大部制”呼之欲出，人們翹首以待。綜觀改革開放以來(lái)的歷次政府管理部門改革，大部制將是來(lái)中國(guó)行政體制改革又一次傷筋動(dòng)骨的大動(dòng)作，是“深水區(qū)”作業(yè)，其困難不言而喻。就目前的情況而言，大部制改革至少面臨四道難題……

大部制改革是箭在弦上不得不發(fā)

“大部制”是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。十七大報(bào)告提出“大部制”改革的思路，是對(duì)中國(guó)行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新舉措。眾所周知，中共建政后實(shí)施了幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是部門設(shè)置多，實(shí)行條條管理。如當(dāng)年的機(jī)械工業(yè)部下轄九個(gè)管理部門，有管常規(guī)機(jī)械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機(jī)的……政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)，管理對(duì)象與管理事務(wù)重疊，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍。

隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理部門的改革也不斷深入。1982年至今，中國(guó)先后進(jìn)行過(guò)5次大的行政管理體制改革。1982年國(guó)務(wù)院100個(gè)部門裁了39個(gè)；1998年再次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院的40個(gè)組成部門，一下又裁了11個(gè)，僅保留29個(gè)，絕大多數(shù)直接管理工業(yè)的部門都撤銷了。這些改革為推進(jìn)“大部制”管理奠定了重要基礎(chǔ)。

目前國(guó)務(wù)院的組成部門仍然有28個(gè)，而日本是12個(gè)，美國(guó)是15個(gè)，英國(guó)是17個(gè)。雖說(shuō)部門數(shù)量并非衡量政府管理優(yōu)劣的惟一依據(jù)，機(jī)構(gòu)職能重疊引發(fā)的政府管理問(wèn)題是現(xiàn)實(shí)中不爭(zhēng)的事實(shí)。與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，中國(guó)政府部門設(shè)置較多，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。如中國(guó)的民航總局管空中運(yùn)輸，交通部管水路和公路運(yùn)輸，鐵道部管鐵路運(yùn)輸，而美國(guó)的運(yùn)輸部包含了海、陸、空運(yùn)輸，一些國(guó)家把郵電也放在運(yùn)輸部管轄，這體現(xiàn)了“大運(yùn)輸”的思維。再如美國(guó)農(nóng)業(yè)部的職能，大體涵蓋了中國(guó)的農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局等多個(gè)部門的職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”概念。

從中國(guó)的實(shí)際情況看，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，客觀上要求政府不能過(guò)多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，反映在政府體制上就必須走“大部制”管理的道路。實(shí)行“大部制”管理，可以大大減少政府部門之間職能的交叉重疊，改“九龍治水”為“一龍管水”，這對(duì)提高行政效率，降低行政成本具有重要意義。

設(shè)置“大部門”必須通盤考量

盡管大部門制有國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，但立足中國(guó)國(guó)情，建立過(guò)程仍需未雨綢繆。實(shí)行大部門制只是改革全局棋中的布局，因?yàn)榇蟛块T制改革的思路和方向，最終必然涉及黨政、人大等系統(tǒng)，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，必需考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對(duì)接。因此，僅僅為了大部門而設(shè)置大部門，是注定要失敗的。大部門制改革應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。首先應(yīng)該選擇職能交叉突出、涉及公眾服務(wù)對(duì)象廣泛，輿論呼聲比較大的部門著手，比如能源、金融以及交通領(lǐng)域，然后逐步擴(kuò)大。

然而，成立一個(gè)新部門容易，撤掉一些部門就比較困難了，拿掉哪個(gè)部門都不會(huì)樂(lè)意。因此，部門設(shè)置一方面要考慮專業(yè)事務(wù)由專業(yè)部門管理，同時(shí)要考慮關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)由大部門集中管理，以避免部門間相互扯皮。根據(jù)這一原則，較早呼吁“大部門”體制的學(xué)者中央民族大學(xué)熊文釗教授認(rèn)為：應(yīng)形成大部門體制的普遍化。例如：實(shí)行包括農(nóng)林牧副漁和農(nóng)田水利綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”模式；整合民航、公路、鐵路、航運(yùn)以及管道運(yùn)輸形成“大交通”模式；整合社會(huì)救助、保險(xiǎn)、優(yōu)撫、福利等的“大社?！蹦Ｊ降?。此外，能源關(guān)系經(jīng)濟(jì)大局，涉及煤炭、石油、天然氣、電力、可再生能源等方方面面，目前處于國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會(huì)多頭監(jiān)管的狀態(tài)。雖然2005年成立了國(guó)務(wù)院能源辦公室，但實(shí)際辦事機(jī)構(gòu)仍是僅有30多人的國(guó)家發(fā)改委能源局，只是一個(gè)司局級(jí)單位，而中石油、中石化、中海油、國(guó)家電網(wǎng)公司卻都是部級(jí)或副部級(jí)建制。能源部呼之欲出，卻又猶抱琵琶，這無(wú)疑是今年值得關(guān)注的看點(diǎn)之一。

大部制改革至少面臨四大難題

十七大閉幕之后，中國(guó)行政體制改革思路進(jìn)一步理清，中央政府部門設(shè)置實(shí)行“大部制”呼之欲出，人們翹首以待。大部制將是改革開放以來(lái)中國(guó)行政體制改革又一次傷筋動(dòng)骨的大動(dòng)作，是「深水區(qū)」的作業(yè)。就目前的情況而言，大部制改革至少面臨四道難題。

權(quán)力整合難

本屆國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)組成，除辦公廳外，共有28個(gè)部門、特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)、部委管理的國(guó)家局10個(gè)、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，數(shù)量之多、類型之多、分工之細(xì)超過(guò)世界許多國(guó)家。

四年過(guò)去了，這么多機(jī)構(gòu)都是上一波改革的既得利益者，每一個(gè)部委辦局手里都掌控大權(quán)，管理著豐厚的公共管理資源。如今要實(shí)行大部制，解決政府機(jī)構(gòu)職能交叉、重疊引發(fā)的政府管理的問(wèn)題，無(wú)疑是從現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)身上“割肉”。這些交叉、重疊的職能部門盤根錯(cuò)節(jié)，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都觸動(dòng)一大片官場(chǎng)神經(jīng)，稍有不慎，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的權(quán)力交叉、重疊，還會(huì)引起官場(chǎng)“地震”。

因此，大部制下，相關(guān)幾個(gè)部的權(quán)力重新洗牌，整合到一塊，考驗(yàn)著改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀闊斧，又要心細(xì)如絲，做到平穩(wěn)過(guò)渡，無(wú)縫銜接，確實(shí)不容易。

人員分流難

大部制下，機(jī)構(gòu)減少了，官位勢(shì)必也減少，必定要有一部分人為此而“犧牲”官位。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和重組勢(shì)必帶來(lái)人員的分流。分流人員是歷次機(jī)構(gòu)改革最為頭疼的事。公務(wù)員是國(guó)家整體運(yùn)行寶貴的人力資源，是維護(hù)正常國(guó)家秩序的保障和基礎(chǔ)，公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定。

以1998年機(jī)構(gòu)改革人員分流為鑒，基本辦法有四種，即帶職分流、定向培訓(xùn)、加強(qiáng)企業(yè)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

帶職分流，就是定編定員后，超編干部離開機(jī)關(guān)，保留職級(jí)。那么保留職級(jí)后到哪里去呢？會(huì)不會(huì)另外設(shè)置一些事業(yè)編制的機(jī)構(gòu)或者官辦的中介、行業(yè)協(xié)會(huì)等消化這部分人員，搞體外循環(huán)，而且必須是夠級(jí)別的“大廟”，才能供養(yǎng)這些高級(jí)別的分留干部。這樣做，既增加了改革成本，又增添了新的“準(zhǔn)”管理機(jī)構(gòu)。

定向培訓(xùn)，就是對(duì)離崗公務(wù)員進(jìn)行會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律、經(jīng)濟(jì)管理、教育管理等方面知識(shí)的正規(guī)培訓(xùn)，為走向新的崗位作準(zhǔn)備。
這個(gè)渠道僅僅是權(quán)宜之計(jì)，參加培訓(xùn)的人如果是年輕的骨干，本應(yīng)留在新組建的大部里，如果是“惡補(bǔ)”性質(zhì)的培訓(xùn)，這些人“營(yíng)養(yǎng)不良”，“底氣不足”，培訓(xùn)后又能去哪里呢？

而加強(qiáng)企業(yè)，就是選調(diào)定向培訓(xùn)后的人員首先充實(shí)工商企業(yè)、金融企業(yè)，以及財(cái)稅、政法、市場(chǎng)管理等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，文化、教育、衛(wèi)生等單位和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)中介組織。這又使上述這些機(jī)構(gòu)人員膨脹，打個(gè)不恰當(dāng)?shù)谋扔?，等于是把一群鴨子從這條小巷攆到那條小巷。

機(jī)制磨合難

至于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，就是通過(guò)人員分流，調(diào)整政府和企業(yè)、機(jī)關(guān)和基層人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，達(dá)到優(yōu)化組合，全面提高公務(wù)員隊(duì)伍和基層工作人員的整體素質(zhì)。這一點(diǎn)是機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵，其實(shí)還是涉及到人員分流問(wèn)題，“優(yōu)化”下來(lái)的人怎么辦？因此，1998年機(jī)構(gòu)改革人員分流的方法不可繼續(xù)沿用，需要設(shè)置新的分流方式。

從機(jī)構(gòu)改革的歷史來(lái)看，大部制的組織架構(gòu)設(shè)想并非是機(jī)制上的創(chuàng)新。早在上世紀(jì)50年代，已有國(guó)家經(jīng)委這樣的大部委設(shè)立；“文革”中將政府的數(shù)十個(gè)部歸?鬮?父齟笞椋?蛘咭浴翱凇被?ǎ?熱緡┝摯?、工交吭扆x?003年國(guó)家設(shè)立商務(wù)部，是將原外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部以及原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建之舉，可以視作大部制的“熱身”。

但大部制不是幾個(gè)“小部”的簡(jiǎn)單疊加，如果這樣的話，在大部制下，原來(lái)的“部”降格為“司”，但手中的權(quán)沒(méi)有變，仍然行使過(guò)去“部”的職權(quán)，改革就沒(méi)有意義。在大部制下，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的磨合，外部的磨合，上下之間的磨合，與執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置如何對(duì)接，怎樣才能不重復(fù)、不重疊等等，都在考量大部制的生存系數(shù)。

運(yùn)行監(jiān)督難

實(shí)行大部制管理后，由原來(lái)的幾部委組成新部門，權(quán)力和財(cái)力勢(shì)必更加集中，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權(quán)力過(guò)度集中而產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素。
大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問(wèn)題，通過(guò)改變組織形態(tài)來(lái)加以抑制。但有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個(gè)部門變?yōu)橐粋€(gè)超級(jí)部，權(quán)力很大，相當(dāng)于過(guò)去一個(gè)副總理的職權(quán)，就會(huì)“尾大不掉”，對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。而如何建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是最為關(guān)鍵之舉。