收入分配制度改革“路線圖”浮現(xiàn)

中共中央日前在中南海召開黨外人士座談會(huì)，就改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序聽取各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派人士的意見。中共中央總書記胡錦濤主持座談會(huì)并發(fā)表重要講話，這標(biāo)志著收入分配制度改革進(jìn)入了新階段……

改革工作進(jìn)入細(xì)分階段

自中共中央政治局5月26日開會(huì)討論收入分配改革以來(lái)，這一話題在一個(gè)多月來(lái)持續(xù)“發(fā)酵”。負(fù)責(zé)改革方案起草的國(guó)家發(fā)改委早在去年9月已拿出一份關(guān)于推進(jìn)收入分配制度改革的意見草案初稿之后，就開始進(jìn)入了“一連串的會(huì)”。其中較大規(guī)模的有兩次：先是找地方協(xié)商——去年12月發(fā)改委在武漢召開七省市地方座談會(huì)，然后是部委討論——今年2月10日發(fā)改委召集有財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)部、民政部、國(guó)家稅務(wù)總局和國(guó)資委等部門參加的座談。討論的都是這份改革意見初稿。

據(jù)悉，經(jīng)過(guò)一個(gè)個(gè)地征求意見，意見初稿還要做進(jìn)一步修改。據(jù)最樂(lè)觀的估計(jì)，“今年年底能出來(lái)就不錯(cuò)了?！?

醞釀中的這個(gè)初稿有一個(gè)很宏觀的、涉及面極為廣泛的政策框架。它以“調(diào)高、擴(kuò)中、保低”為紅線，涵蓋初次分配、二次分配和對(duì)分配秩序的規(guī)范整頓，確定了收入分配改革的重點(diǎn)：

初次分配方面，要建立完善市場(chǎng)機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，使初次分配真正與勞動(dòng)和貢獻(xiàn)掛鉤；再分配方面，建立保障低收入群體的基本生活，加大對(duì)高收入的調(diào)節(jié)力度；在機(jī)制和制度上，規(guī)范要素分配的原則和方式，實(shí)現(xiàn)分配秩序規(guī)范、分配關(guān)系合理，遏制并縮小收入分配差距。

而整個(gè)改革步驟的安排，則根據(jù)輕重緩急，區(qū)分為三個(gè)層次：“當(dāng)前較為緊迫的問(wèn)題”、“推動(dòng)改革和制度建設(shè)”、“加強(qiáng)收入分配基礎(chǔ)建設(shè)和戰(zhàn)略調(diào)整”，共包括15個(gè)方面的改革內(nèi)容。

采取這一策略是考慮到，作為一項(xiàng)涉及范圍廣、利益格局復(fù)雜、調(diào)整難度大的綜合性改革，“既要注重短期內(nèi)通過(guò)解決突出問(wèn)題取得明顯成效，又要為中長(zhǎng)期內(nèi)形成合理有序的分配秩序和分配格局創(chuàng)造條件”，“根據(jù)國(guó)情實(shí)施可操作的漸進(jìn)式改革方略”。

三個(gè)層次當(dāng)中，“當(dāng)前較為緊迫的問(wèn)題”被鎖定為“保低”，參與實(shí)施的部委主要是民政部和農(nóng)業(yè)部，改革措施包括：

Ø     健全城鄉(xiāng)最低生活保障制度；

Ø     加大對(duì)城鄉(xiāng)特困群眾的救濟(jì)救助工作力度；

Ø     堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。

意見草稿將扶貧濟(jì)困作為收入分配改革的“重中之重”，要規(guī)范和提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，合理確定范圍和對(duì)象。低保的重點(diǎn)考慮范圍包括因?yàn)槠髽I(yè)改組改制、缺乏勞動(dòng)技能和生活來(lái)源、資源枯竭城市工礦區(qū)和老工業(yè)基地的困難群體。

同時(shí)，農(nóng)村最低生活保障制度也被考慮。國(guó)家正在考慮重新啟動(dòng)上世紀(jì)九十年代中止的農(nóng)村低保，思路是鼓勵(lì)和引導(dǎo)有條件的地區(qū)先試點(diǎn)，山東、江蘇、浙江等一些地方原來(lái)基礎(chǔ)比較好，發(fā)改委會(huì)去調(diào)研。

社會(huì)救濟(jì)救助方面，發(fā)改委力圖形成“覆蓋范圍廣、綜合性強(qiáng)的”網(wǎng)絡(luò)，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、住房和司法等方面的專項(xiàng)救助工作機(jī)制。

農(nóng)民增收方面則延續(xù)近幾年涉農(nóng)文件的精神，涉及財(cái)稅、金融、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，并提出改善農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境、確保農(nóng)民工工資支付等。

政府自身規(guī)范化成為改革關(guān)鍵

解決壟斷行業(yè)收入分配和公務(wù)員工資問(wèn)題是關(guān)鍵。因?yàn)檫@實(shí)際上都涉及政府自身的規(guī)范化，同時(shí)也和民眾的“公平感受”相關(guān)。

發(fā)改委認(rèn)為，當(dāng)前收入分配的諸多問(wèn)題，主要還是因?yàn)轶w制和政策性的原因?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)富裕階層中，相當(dāng)部分是靠制度性壟斷、特殊政策、法治不健全，包括不合理占有國(guó)有資源和資產(chǎn)、偷稅漏稅等因素實(shí)現(xiàn)的。

因此，意見草稿在第二個(gè)層次的“推動(dòng)改革和制度建設(shè)”的七方面措施中，有三條是直接針對(duì)壟斷行業(yè)收入分配和公務(wù)員工資問(wèn)題的：

Ø     加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)和國(guó)有企業(yè)收入分配的監(jiān)管；

Ø     構(gòu)建規(guī)范的國(guó)家公職人員工資制度；

Ø     嚴(yán)格對(duì)土地等要素資源的宏觀管理。

其中，監(jiān)管壟斷行業(yè)和國(guó)企收入分配成為首要措施。意見初稿提到要繼續(xù)推進(jìn)電信、電力、民航、金融、鐵道、郵政和公用事業(yè)等行業(yè)改革，建立平等公開的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的收入分配秩序。

對(duì)壟斷行業(yè)和國(guó)企的利潤(rùn)和收入，關(guān)鍵是要區(qū)分哪部分是因?yàn)閴艛嗟匚欢〉玫?，哪部分是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?nèi)〉玫?。?duì)前者應(yīng)該納入公共預(yù)算，由全民分享。從今年3月開征的石油特別收益金，到財(cái)政部、國(guó)資委正在醞釀的國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算編制制度，實(shí)際上已在這方面有所動(dòng)作。

綜合推進(jìn)改革解決深層次矛盾

第二層次的“推動(dòng)改革和制度建設(shè)”包括七方面措施，其中有五項(xiàng)中長(zhǎng)期的部署。

至于第三層次，從加強(qiáng)收入分配基礎(chǔ)建設(shè)和戰(zhàn)略調(diào)整的角度考慮，意見初稿也提出了五條改革措施。

上述這些措施中，既包括初次分配領(lǐng)域政府可以有所作為的方面，如壟斷行業(yè)和國(guó)企收入分配，公職人員工資改革，市場(chǎng)要素資源收益管理等，又包括財(cái)政、稅收等方面的二次分配措施，同時(shí)還考慮到打擊違法收入和腐敗行為。

這些措施的參與部門包括發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)資委、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)土資源部、人事部、衛(wèi)生部、監(jiān)察部、司法部和公安部等諸多宏觀管理和行政執(zhí)法部門。

“這次的方案是一個(gè)系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)，從整體格局考慮。盡管方案根據(jù)實(shí)際需要區(qū)分輕重緩急，確定了三個(gè)層次的措施，整個(gè)改革還是要各個(gè)方面“齊頭并進(jìn)”。

有一些是中期和長(zhǎng)期要做的事情，短期內(nèi)難以做大的調(diào)整，比如說(shuō)財(cái)政稅收上的改革，像個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等基礎(chǔ)都還沒(méi)有，就很難推。不過(guò)意見草案第三部分已經(jīng)考慮到了收入分配基礎(chǔ)建設(shè)和戰(zhàn)略調(diào)整的問(wèn)題，比如個(gè)人收入檢測(cè)體系建設(shè)，就有利于財(cái)稅上的監(jiān)控。

政府角色至關(guān)重要

發(fā)改委這個(gè)龐大的方案和政策框架，牽涉到中央14個(gè)部委和單位。如此一臺(tái)巨型的改革機(jī)器怎樣“動(dòng)”起來(lái)，各個(gè)零件怎樣有條不紊地運(yùn)作，著實(shí)讓決策層頭痛不已。

有關(guān)意見也在考慮適時(shí)成立國(guó)家高層次的統(tǒng)管收入分配制度改革的組織機(jī)構(gòu)，綜合協(xié)調(diào)和組織對(duì)各級(jí)政府部門、法定機(jī)構(gòu)、國(guó)有企事業(yè)單位收入分配的監(jiān)督管理。但我們認(rèn)為，關(guān)鍵不是再另設(shè)專門機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)完全可以做了，關(guān)鍵是做好分工和協(xié)調(diào)，從通盤考慮上理順實(shí)施機(jī)制，避免部門利益的掣肘。

正如前面所分析得出的，在現(xiàn)有條件下單純的依靠分配制度本身來(lái)改變中國(guó)現(xiàn)在收入分配的不均衡是不現(xiàn)實(shí)的，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中政府的作用是至關(guān)重要的。中國(guó)是第一個(gè)創(chuàng)造性的引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)主義的國(guó)家，這是一種全新的人類社會(huì)發(fā)展模式，而這種全新的模式之所以能在中國(guó)取得巨大成功的一個(gè)根本推動(dòng)力就是:改革提高了人民的生活水平。但是，如今中國(guó)社會(huì)收入差距的加大正在快速的消耗這改革最大的原動(dòng)力，可以說(shuō)，改革沒(méi)有了這一原動(dòng)力，中央就是下再大的決心“堅(jiān)定不移的推動(dòng)改革”也是沒(méi)有用的。

所以，今天中國(guó)如何加大收入分配調(diào)節(jié)力度，使全體人民都能享受到改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成果將關(guān)系到改革能否順利進(jìn)行下去。所以，政府應(yīng)當(dāng)并且這個(gè)問(wèn)題提升到關(guān)系改革成敗的戰(zhàn)略高度來(lái)對(duì)待。