“審計風(fēng)暴”開始觸及深層次體制問題

　　在“審計風(fēng)暴”的映襯下，審計署由一個“清水衙門”一夜之間變成了國家機(jī)關(guān)中的明星級部門。但人們漸漸的發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過幾陣強(qiáng)勁的“審計風(fēng)暴”之后，人們逐漸感覺到了“審丑疲勞”，畢竟每次都會有一批違紀(jì)違規(guī)的部門和人員被曝光，沒有什么更加深入的東西。不過，在審計署署長李金華27日掀起的新一輪“審計風(fēng)暴”中，我們驚奇的發(fā)現(xiàn)，“審計風(fēng)暴”不再是千篇一律地“揭丑”，開始觸及到深層次的體制性問題……

今年的“審計風(fēng)暴”命中三個靶心

以“不怕得罪人”著稱的中國“鐵面審計長”李金華27日在全國人大常委會會議上掀起新一輪“審計風(fēng)暴”。他在今年的審計報告中繼續(xù)揭露中央部門在執(zhí)行預(yù)算中的違法違規(guī)行為。其中，財政部、發(fā)改委和中央轉(zhuǎn)移支付成為此次“審計風(fēng)暴”的三個靶心。筆者發(fā)現(xiàn)，這是審計報告第一次大篇幅高密度地圍繞這三個中心部門或部分展開論述。

國家發(fā)改委：在中央政府投資中存在7個問題

　　審計署在此次審計中發(fā)現(xiàn)，中央政府投資管理中存在7個問題，而這些問題都和國家發(fā)改委有關(guān)：

　　——至2005年底，尚有國債資金234.54億元沒有安排下達(dá)或投入使用，占當(dāng)年可安排國債投資的20.1%，這類做法影響了國債投資的預(yù)期效益，也增加了國家的債務(wù)成本。

　　——對354.4億元中央預(yù)算內(nèi)投資，國家發(fā)改委年初下達(dá)計劃267.37億元，扣除其中含有的可行性研究報告尚未批復(fù)和“打捆”項目22.98億元，以及未細(xì)化的投資1.67億元，實際落實到項目242.72億元，占當(dāng)年中央預(yù)算內(nèi)投資的68%，未達(dá)到“有預(yù)算二次分配權(quán)的單位年初下達(dá)預(yù)算要達(dá)到當(dāng)年預(yù)算75%以上”的要求。

　　——在“淮北大堤除險加固工程”等5個項目的可行性研究報告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個項目的初步設(shè)計尚未得到批復(fù)的情況下，國家發(fā)改委下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資計劃10.9億元，不符合國家關(guān)于基本建設(shè)程序的規(guī)定。

　　——2005年10月，國家發(fā)改委在下達(dá)煤礦安全改造項目投資計劃時，對財政部已撥付關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助38.33億元的10個資源枯竭型關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，安排安全改造資金2741萬元。對政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，不應(yīng)再安排安全改造資金。

　　——部分補(bǔ)助地方投資項目還存在額度較小，不利于更好地發(fā)揮中央政府投資效益的問題。

　　——部分專項投資存在內(nèi)容交叉，資金多頭審批安排的現(xiàn)象。2005年，國家發(fā)改委、交通部分別使用“中央預(yù)算內(nèi)投資”、“國債投資”、“車購稅”和“以工代賑”等資金263.3億元，安排“縣際和農(nóng)村公路改造”、“通達(dá)工程”、“鄉(xiāng)村公路”等6項專項投資，這些專項均涉及農(nóng)村公路建設(shè)，內(nèi)容相近，資金多頭下達(dá)。

　　——國家發(fā)改委內(nèi)部有些業(yè)務(wù)司在專項投資設(shè)置上也存在不整合、內(nèi)容交叉，甚至重復(fù)安排投資計劃的現(xiàn)象。如2005年，國家發(fā)改委社會司分別安排了4項涉及農(nóng)村醫(yī)療的專項投資計劃。對齊齊哈爾二機(jī)床集團(tuán)公司的“大重型數(shù)控銑鏜床”項目，國家發(fā)改委兩個業(yè)務(wù)司重復(fù)安排國債資金補(bǔ)助。

　　——去年中央預(yù)算執(zhí)行審計中曾發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)改委到2004年底才下達(dá)“優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程”、“動物防疫體系工程”當(dāng)年國債投資計劃。從今年的審計情況看，這一問題仍未得到解決。

財政部：存在5個問題

　　審計署在此次審計中發(fā)現(xiàn)，在一些具體財政支出的安排和執(zhí)行方面，財政部存在5個問題：

——2005年，財政部從中國石油天然氣集團(tuán)公司上繳的所得稅中退庫100億元，彌補(bǔ)中國石油化工集團(tuán)公司煉油項目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財政收支規(guī)模。

　　——財政部2006年3月向十屆全國人大四次會議報告2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況時，少報一項政府性基金2004年底結(jié)余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結(jié)余23.61億元。不符合預(yù)算法實施條例關(guān)于“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的專用基金應(yīng)當(dāng)實行預(yù)算管理”的規(guī)定。

　　——2005年，財政部在政府性基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下，仍從預(yù)算內(nèi)安排15億元。這一做法不利于提高基金的使用效益。

　　——2005年，中國信達(dá)資產(chǎn)管理公司在處置一筆不良貸款時，財政部在其實際發(fā)生費(fèi)用4552萬元的情況下，同意其按回收現(xiàn)金8.54億元的18%提取委托手續(xù)費(fèi)1.54億元。這一提取比例是信達(dá)公司實際費(fèi)用率5.29%的3.4倍，是2005年財政部下達(dá)該公司考核費(fèi)用率6.21%的2.89倍。

　　——2005年，財政部批準(zhǔn)中國中信集團(tuán)公司按上年稅后可供分配利潤17.54億元的39%，提取公益金6.84億元，不符合公司法關(guān)于法定公益金按稅后利潤的5%至10%提取的規(guī)定，導(dǎo)致該公司多提公益金5.09億元。

中央轉(zhuǎn)移支付：項目設(shè)置交叉重復(fù)

審計署在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，中央補(bǔ)助地方支出存在部分項目設(shè)置交叉重復(fù)等問題：

　　——地方財政對中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編報不完整。按照預(yù)算法的規(guī)定，省級政府應(yīng)將中央財政對該地區(qū)的稅收返還和補(bǔ)助收入全部編入本級預(yù)算，但據(jù)對20個省(區(qū)、市)的審計調(diào)查，2005年，這些省(區(qū)、市)本級預(yù)算共編報中央稅收返還和補(bǔ)助收入3444.27億元，僅為中央實際補(bǔ)助7733.65億元的44.5%。

　　——部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉(zhuǎn)移支付項目中，有41項存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。按項目分配的專項轉(zhuǎn)移支付有71項(不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國債投資項目)，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。

　　——2005年，15個中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補(bǔ)助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達(dá)補(bǔ)助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預(yù)算支出和補(bǔ)助地方預(yù)算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項轉(zhuǎn)移支付，實際用作部門經(jīng)費(fèi)或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

審計報告首次點出制度性漏洞

筆者注意到，此次公布的審計報告聚焦了中央預(yù)算管理中存在的幾個制度性漏洞：一是，中央預(yù)算年初沒有將中央補(bǔ)助地方支出分解到地區(qū)和項目，而且省本級預(yù)算編報的時間早于全國人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時間，地方政府在編制預(yù)算時難以對中央補(bǔ)助資金特別是專項補(bǔ)助的數(shù)額作出預(yù)計。二是，地方財政對中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編報不完整，致使大批預(yù)算款執(zhí)行脫離人大的監(jiān)督。雖然財政部2005年提出了“按上一年執(zhí)行數(shù)或上級下達(dá)的預(yù)計數(shù)編報”的原則要求，但各地在實際執(zhí)行中仍不規(guī)范。從調(diào)查的20個省(區(qū)、市)看，2005年本級預(yù)算編報的中央稅收返還和補(bǔ)助收入僅為上年執(zhí)行數(shù)的47.7%，2006年也才達(dá)到52.5%，“未編入預(yù)算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監(jiān)督”。

排除制度性漏洞將成為發(fā)展方向

在筆者看來，這幾年國家審計署的審計報告幾乎每年都提到預(yù)算不夠細(xì)化、預(yù)算編制不及時等問題。而今年公布的審計報告，還額外增加了對預(yù)算制度本身問題的闡述，這些問題實際上構(gòu)成了預(yù)算管理、執(zhí)行過程中的最薄弱環(huán)節(jié)。包括：人大、政府、具體用款單位之間的權(quán)力劃分不明確；預(yù)算管理當(dāng)中的制衡機(jī)制沒有形成，權(quán)力過于集中，預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和編制機(jī)構(gòu)未分開；預(yù)算不完整，經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算不是全部納稅人的資金，不僅存在預(yù)算外資金，還有既非預(yù)算內(nèi)又非預(yù)算外資金，就是“預(yù)算外的外”資金；政府事權(quán)劃分不明確，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付難以規(guī)范。筆者更發(fā)現(xiàn)，審計署在此次審計報告中更指出，目前中央補(bǔ)助地方支出已占中央財政總支出的57%，占地方財政支出的45%。對于加強(qiáng)對這部分資金的管理，規(guī)范預(yù)算分配行為，必須細(xì)化中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算，編制分地區(qū)、分項目的詳細(xì)預(yù)算，并督促地方財政完整地編報本級預(yù)算。