國際經(jīng)驗能否破解中國煤炭安全生產(chǎn)危局

3月是新年后礦難的第一個高發(fā)期，全國各地頻發(fā)礦難背后除了深刻的體制之責、當下的官煤勾結，更有著安全監(jiān)管部門“后發(fā)制人”的工作失職。與以往不同的是，3月聯(lián)合國開發(fā)計劃署對我國煤礦安全生產(chǎn)的介入讓人看到了與以往不同的另一種希望……

煤炭行業(yè)的“血光三月”

3月是煤炭行業(yè)新年恢復生產(chǎn)的第一個月，也是煤礦春季生產(chǎn)高峰的開始，所以也注定是礦難的第一個高發(fā)期。伴隨3月開始的有兩個生產(chǎn)指標，一個是煤炭生產(chǎn)指標，一個是礦難死亡人數(shù)指標。中國的制度弊病決定第一個指標的超額完成往往帶來第二個指標的超出控制。

2007年的3月照例的讓人悲痛。其中有遼寧阜新“3•18”重大煤礦瓦斯事故，18日發(fā)生在阜新市東梁鎮(zhèn)東方一礦6人死亡、10人重傷的瓦斯爆炸，是因這個礦在停產(chǎn)期間違規(guī)組織生產(chǎn)，放炮采煤時操作不當引起的；3月10日，遼寧省撫順礦業(yè)集團老虎臺礦發(fā)生透水，22人遇難、7人下落不明；6日，湖南省邵陽市邵東縣宏發(fā)煤礦違法生產(chǎn)導致瓦斯爆炸，造成15人遇難。3月27日2時28分發(fā)生的貴州水城礦業(yè)集團公司汪家寨煤礦煤與瓦斯突出事故在這次事故中失蹤的10名礦工已全部遇難。各地一起起的礦難事故中，最能引起人們關注的是山西臨汾3月發(fā)生3起礦難，35名官員被的直接問責，這些官員被“免職”或“建議免職”，另外還有兩名工作人員被開除。

3月臨汾市接連發(fā)生的3起礦難首先是3月14日14時，洪洞縣明姜鎮(zhèn)圣王溝一個“黑口子”發(fā)生透水事故，導致3人死亡；3月16日15時，鄉(xiāng)寧縣西坡鎮(zhèn)硬家溝煤礦二坑口非法生產(chǎn)發(fā)生頂板事故，導致3人死亡；3月28日11時30分左右，堯都區(qū)一平垣鄉(xiāng)余家?guī)X煤礦在6證過期的情況下，組織非法生產(chǎn)導致局部瓦斯爆炸，造成26人死亡。

如果再加上去年11月26日臨汾堯都區(qū)發(fā)生的一起導致24人遇難的煤礦瓦斯爆炸事故，在短短幾個月內(nèi)，臨汾市接連發(fā)生了4起礦難，共造成56人死亡。

而臨汾礦難頻發(fā)的原因恐怕是其他礦難發(fā)生的共同原因：除了礦主利欲熏心、草菅人命外，各級官員和安全監(jiān)管人員責任不落實、管理不到位，都是礦難頻發(fā)的重要因素。而且，事故背后還存在著失職瀆職、權錢交易和“官煤”勾結等問題。

相關部門“向后看”的安全監(jiān)管

面對災難，痛定思痛，痛何如哉？在慣例一樣的對礦難的悲痛和反思之后，人們關注的重點是政府部門在煤炭生產(chǎn)這個領域，做了哪些事情，安全監(jiān)管部門對國有大型煤炭企業(yè)和眾多“小煤窯”的監(jiān)督工作做的如何？

研究員注意到，31日“血光三月”之末，國家煤礦安全監(jiān)察局局長趙鐵錘在北京聽取河南省澠池縣天池鎮(zhèn)興安煤礦“二•二”特大火災事故調(diào)查情況匯報。

這是今年2月2日，河南省三門峽市澠池縣天池鎮(zhèn)興安煤礦井下發(fā)生的特大火災事故，共造成了二十四人死亡、一人受傷。事故發(fā)生后，該礦隱瞞死亡人數(shù)，只上報死亡七人。隨后，河南省煤礦安全監(jiān)察局同省、市有關部門組了成澠池縣天池鎮(zhèn)興安煤礦“二•二”特大火災事故聯(lián)合調(diào)查組，對此事故進行徹底清查并上交了調(diào)查報告。

3月29日上午，國家煤礦安全監(jiān)察局機關全體干部專題學習了《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》。國家煤礦安全監(jiān)察局局長趙鐵錘主持學習會并講話，國家煤礦安全監(jiān)察局副局長彭建勛參加了學習，《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》起草組有關負責人作了輔導報告。趙鐵錘在講話中指出，去年8月份以來，國務院辦公廳、國家發(fā)展改革委和安全監(jiān)管總局分別印發(fā)了《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》、《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》。這次學習會目的就是讓大家進一步堅定"安全發(fā)展"的理念，進一步把握當前煤炭工業(yè)發(fā)展和煤礦安全工作面臨的形勢與有利條件，“十一五”期間煤炭工業(yè)的發(fā)展方向，以及煤礦安全生產(chǎn)的目標、任務和政策措施等。

如此等等，研究員認為，正是國家安全監(jiān)察部門這種“向后看”的工作屬性，助長了礦難發(fā)生的風險。回往礦難事故總有驚人相似的一幕：每一次礦難都會在當?shù)仡I導層和國家安全監(jiān)管部門引起極大的震動，伴隨而來行動無一例外是從事故中吸取教訓，責令當?shù)厮忻旱V一律停產(chǎn)整頓。既然停產(chǎn)整頓可以遏制礦難事故，為何不在礦難事故發(fā)生之前就進行呢？這種“后發(fā)制人”的工作行為應該算是安全監(jiān)察部門的煤礦安全生產(chǎn)指數(shù)“不達標”吧。

礦難頻發(fā)體制之責

固然，應該承認采礦是一項高風險的職業(yè)，特別是我國煤礦本身的開采難度在世界平均水平之上。但在中國，這個風險遠超出正常應有的水平。我國目前產(chǎn)煤百萬噸死亡率接近4（在產(chǎn)煤大國中，美國百萬噸死亡率為0.04，俄羅斯為0.34，南非為0.13），遠遠高于世界平均水平。

分析認為，在當下，礦藏資源的分配還是一種“計劃經(jīng)濟”手段占主體的分配制度，這種產(chǎn)權分配制度遠不是市場機制中討價還價的產(chǎn)物，很大程度上依然依靠的是行政審批。所以雖然煤炭市場已經(jīng)完全放開，但特別是國有資金從去年底重新加大的對煤炭行業(yè)的“絕對控制”使得政府不是以市場主體的身份參與礦產(chǎn)資源的分配，而是以國家權力來介入產(chǎn)權安排的。以此帶來政府的“組織人、運動員、裁判者”三位一體的悖論

另一個容易被許多人忽視的則是對于礦工的勞動權益保障上，勞保監(jiān)管部門其責不容推卸。就一般礦難而言，遇難的礦工往往大部分為農(nóng)民工。其實不論是國有大礦還是私人小礦，大量雇傭農(nóng)民工已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，目前中國有3億多農(nóng)村剩余勞動力。對于煤礦企業(yè)來說，農(nóng)民工工資低，不需要繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等各種保險和福利，尤其是發(fā)生事故后，善后費用較正式職工低很多。農(nóng)民工的素質(zhì)和高度流動性也使企業(yè)大幅削減對系統(tǒng)的生產(chǎn)培訓、嚴密的安全措施和完善的福利保障的投入。如此，整個煤炭行業(yè)靠大量雇傭農(nóng)民工降低了生產(chǎn)成本，獲取了巨額利潤，卻沒有相應地提高從業(yè)者的素質(zhì)和勞動保障，行業(yè)風險由此不降反升，而勞動監(jiān)管部門在這方面卻顯示了難以置信的失責。

來自聯(lián)合國的新轉機

國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局27日曾宣布，將與聯(lián)合國開發(fā)計劃署共同開展加強中國煤礦安全保障能力建設項目，重點改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全狀況。這是與以為礦難高峰后完全不同的一個轉機，同時更是一種令人產(chǎn)生希望的外部力量。

“安全生產(chǎn)無國界，中國需要加強安全生產(chǎn)領域的國際合作?！卑脖O(jiān)總局下設的國家煤礦安全監(jiān)察局副局長彭建勛在項目啟動會議上說。這一為期四年的項目將通過培訓、專題研究、研討會等形式，進一步完善中國在煤礦安全領域的法律、法規(guī)、政策和標準，提供瓦斯抽放利用技術，提高煤礦管理水平。特別是將對超過1000名礦工及其家庭提供培訓教育，提高安全意識。這一項目共計投入1442．4萬美元，將在山西開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全教育培訓，在安徽開展瓦斯監(jiān)控技術和設備研究，在貴州開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理標準化體系研究，在河南開展煤礦設計技術標準和財政經(jīng)濟政策對改善煤礦安全狀況的作用的研究，在遼寧開展中外煤礦安全法規(guī)比較分析研究以及完善煤礦安全監(jiān)察系統(tǒng)的研究。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表馬和勵同時表示，中國煤礦百萬噸死亡率是印度、俄羅斯的7倍，是美國的70倍。通過這個項目，將向中國介紹煤礦安全領域最先進的國際經(jīng)驗，幫助中國改善煤礦安全特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全狀況。研究員認為，聯(lián)合國介入中國煤礦安全無疑是件好事，但它拯救中國礦難的潛在死難者的能力畢竟有限，因為從目前項目安排上看它并沒有觸及當前“官煤勾結”這一核心。這次介入一方面是“改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全狀況”，但更主要的還是調(diào)查清楚中國煤礦的安全隱患，另外也讓我們的安全監(jiān)管部門學學國際上是如何“向前看”的保護煤礦礦工的。