尚未實施的養(yǎng)老金改革已有失敗的嫌疑

日前，勞動和社會保障部部長田成平在解讀“十一五”期間我國勞動保障政策時表示，為了與做實個人賬戶相銜接，從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。田成平的講話可謂一石激起千層浪，迅速掀起民眾對中國養(yǎng)老金改革的大討論。論爭的一個焦點在于，調(diào)整后到底會不會影響?zhàn)B老金的支付標(biāo)準(zhǔn)……

現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度已到了“難以為繼”的地步

據(jù)悉，已于10月19日在國務(wù)院常務(wù)會議上討論通過的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(下稱《決定》)將于近日公布，而這是國務(wù)院20年來對中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革所發(fā)出的第三個《決定》。

1991年的“決定”改變養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔(dān)，確立了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、個人儲蓄養(yǎng)老保險為三大支柱。

1995年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，正式確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本框架，1997年又進一步統(tǒng)一了具體的實施方案。

雖然，自改革之初就明確養(yǎng)老金由國家、企業(yè)、個人共同負擔(dān)，由統(tǒng)籌資金（主要是財政補貼）、企業(yè)年金及個人繳費資金三塊構(gòu)成，但由于綜合配套改革遲遲未能啟動和到位，同期財政分灶吃飯后客觀上加劇了地方與中央之間、地方各級之間的利益博弈，以及受制于片面追求政績?yōu)槿∠虻陌l(fā)展觀之左右，導(dǎo)致統(tǒng)籌資金——三大資金板塊中最主要的一塊資金長期“缺斤少兩”，經(jīng)日積月累，加上“上梁不正下梁歪”——直接和間接造成企業(yè)少繳、賴?yán)U、欠繳風(fēng)行，致使養(yǎng)老金缺口創(chuàng)下25萬億元的天文數(shù)字。

養(yǎng)老金巨額缺口原本首先緣于政府沒有“身體力行”，而已納入保障體系內(nèi)的養(yǎng)老金又必須月月發(fā)放，這又迫使地方政府“刮肉補瘡”，挪用個人賬戶資金用以消解養(yǎng)老金拖欠問題——日積月累，造成8000億元的個人賬戶虧空，且個人賬戶虧空目前仍以每年1000億元的規(guī)模持續(xù)擴大。這種嚴(yán)峻的局面持續(xù)下去，很可能會造成若干年后已繳納養(yǎng)老金的職工無錢可領(lǐng)的局面，所以已經(jīng)是不改不可了。

這一將從2006年1月1日起開始實施的《決定》主要內(nèi)容有三方面：一是逐步做實個人賬戶，二是統(tǒng)一對城鎮(zhèn)個體勞動者和靈活就業(yè)人員的參保繳費政策，三是改革計發(fā)辦法。

調(diào)整后對不同類型的職工影響不盡相同

業(yè)內(nèi)把參加養(yǎng)老保險的人群分為三種：一是“老人”，指養(yǎng)老制度改革之前已經(jīng)退休的職工；二是“中人”，指改革之前已經(jīng)參加工作，但還沒有退休的職工；三是“新人”，指改革之后參加工作的職工。由于這三類人養(yǎng)老金的計發(fā)辦法不同，此次個人賬戶繳費比例的調(diào)整對他們的影響是不同的。

對于“老人”的養(yǎng)老金計發(fā)，目前采用的仍然是“老辦法”，即按照他們退休前的工資的一定比例發(fā)放養(yǎng)老金。由于“老人”本來就沒有個人賬戶，他們養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與新制度無關(guān)，因此，此次個人賬戶繳費比例的調(diào)整對于他們的養(yǎng)老金水平幾乎沒有影響。

“中人”的情況比較復(fù)雜，他們的養(yǎng)老金采用“過渡性辦法”計發(fā)，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金三部分組成。那些改革前參加工作時間較長，而改革不久就退休的“中人”，他們個人賬戶積累有限，養(yǎng)老金主要來源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金。對于很多人而言，過渡性養(yǎng)老金甚至是其養(yǎng)老金的主要組成部分。因此，個人賬戶繳費比例的調(diào)整對于這部分“中人”影響也微乎其微。

對于“新人”來說，由于他們的養(yǎng)老金按基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個人賬戶來核發(fā)，所以個人帳戶比例的降低肯定會使他們未來的養(yǎng)老金水平縮水。而對于那些改革前不久才參加工作，改革后還要工作相當(dāng)長一段時間的“中人”而言，他們的境況和“新人”相近，養(yǎng)老金主要來源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，過渡性養(yǎng)老金所占比重很小。如果個人賬戶繳費比例由11%調(diào)整到8%，同樣會使這部分“中人”未來的養(yǎng)老金縮水。

此次調(diào)整一定程度上違背了社會公平原則

表明上看，這次調(diào)整好像只對一部分“中人”和“新人”的不利影響較大，但關(guān)鍵是這部分人正是當(dāng)前和未來中國養(yǎng)老金個人帳戶最主要承擔(dān)者。這樣考慮的話，也就意味著這次調(diào)整是以犧牲公平原則為代價的，相當(dāng)于變相地把國家本應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到了個人頭上。

因為，單位繳費不再劃入，由職工個人全部買單，即使就按個人繳費8%這個封頂比例計算，這也意味著個人養(yǎng)老金賬戶變相損失了個人繳費工資總額3%這部分；況且，在目前全國不少地區(qū)，由于企業(yè)職工收入微薄，實際上個人繳費比例遠未達到8%，其中企業(yè)負擔(dān)了個人賬戶中的一大部分。新政實施的話，這部分個人賬戶的變相損失也就更多。

這意味著，因為政策的原因，現(xiàn)有職工再次成了社會轉(zhuǎn)型成本的買單者，他們的福利被變相剝奪，因為養(yǎng)老賬戶空轉(zhuǎn)并不是他們的錯。更讓人擔(dān)心的是，此種涉及社會保障的一個基本性制度變革，到底有沒有經(jīng)過深思熟慮？有沒有經(jīng)過充分論證？是屬于腦筋急轉(zhuǎn)彎，還是因為某些學(xué)者的閉門造車？應(yīng)該說我國的公共選擇制度正逐步邁向成熟，大到水電煤氣，小到一張景點的門票，基本都要舉行聽證，以示對全體公民福利的尊重。同個人所得稅調(diào)整一樣，個人養(yǎng)老賬戶同樣關(guān)乎到幾億人民的利益，有關(guān)部門說調(diào)就調(diào)，說調(diào)多少就調(diào)多少，這到底有何依據(jù)？是否存在程序上的不當(dāng)？

做實個人賬戶這點沒錯，問題是如何補上這個窟窿。犧牲現(xiàn)有大部分職工的福利，以滿足另外一部分人，這肯定說不過去。即便這項制度強制實施了，由于今后職工個人養(yǎng)老賬戶總額會實際減少，其退休后所領(lǐng)到的養(yǎng)老金也會相應(yīng)縮水，結(jié)果現(xiàn)有退休職工“老有所養(yǎng)”問題勉強解決了，但下一代或下幾代的養(yǎng)老問題同樣會很突出。再說，目前相當(dāng)多職工由于收入不高，并不太愿意參加社保，如果個人賬戶改由職工本人全部負擔(dān)，他們可能更不舍得繳這個8%了，這樣社保也就失去了其應(yīng)有本義。

當(dāng)然，對于現(xiàn)在繳納養(yǎng)老保險金的民眾來說，更重要的問題是，在做出了犧牲之后，個人賬戶的權(quán)益能否得到切實保障，自己的錢是否不再繼續(xù)被舊制度挪用？而如果沒有這種保障，新舊兩種制度只能兩敗俱傷。

解決養(yǎng)老金虧空可考慮給予個人帳戶以產(chǎn)權(quán)

對于國家來說，如何解決企業(yè)不繳費部分形成的缺口呢？從一個沒有做實的基金到做實的基金，原來的債務(wù)怎么辦？有一種觀點認(rèn)為，長痛不如短痛，干脆犧牲由于缺口造成的相關(guān)一代的利益，而從2006年開始將個人賬戶落實。但這個代價會不會太大，而且將造成國民情感上的創(chuàng)傷？筆者認(rèn)為可以有更為妥當(dāng)?shù)姆绞絹頊p少改革的成本。

要解決養(yǎng)老金危機，可以考慮的一個辦法是激勵個人，把他們對養(yǎng)老保險做出的貢獻計入個人賬戶，保證投資獲取一定的具有競爭性的回報。這即是說給予個人這些賬戶的產(chǎn)權(quán)。以前國家把養(yǎng)老金拿出去搞建設(shè)，投資在邊際收益很低的國有企業(yè)等部門，現(xiàn)在應(yīng)該通過發(fā)展資本市場等相關(guān)的配套改革，由個人來選擇養(yǎng)老金投資的渠道。因為由國家代理進行養(yǎng)老金的投資和個人自己負責(zé)的效率明顯不同，并且真正落實養(yǎng)老金個人賬戶就是要個人對自己的未來負責(zé)。將賬戶產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)到個人手中，可以減輕國家的負擔(dān)。

對于已經(jīng)造成的缺口，這是由于前期經(jīng)驗不足所導(dǎo)致的，誠然市場化改革的經(jīng)驗已經(jīng)不少，但是改革還是經(jīng)常會陷在怪圈里面，這或許是轉(zhuǎn)型不能避免的。但是進一步開放資本市場，允許民營資本活躍，給予民營資本真正的國民待遇，資本市場定然能產(chǎn)生令人意想不到的結(jié)果。比如由私人金融機構(gòu)發(fā)行社會保險債券或其他相關(guān)的養(yǎng)老金衍生品，個人也可以擴大選擇，從而將養(yǎng)老金投到產(chǎn)出最高的部門。而對于接收養(yǎng)老金的部門而言，部門之間必須開展競爭來吸引來自養(yǎng)老金賬戶的資金，這也有助于提高目前的養(yǎng)老金使用效率，同時也能激勵低效的國有部門進行改革。

如何實現(xiàn)新舊養(yǎng)老金體制的平穩(wěn)過渡，關(guān)鍵是落實個人賬戶不能是一句空話。個人交了養(yǎng)老金，就應(yīng)該賦予他們相應(yīng)的權(quán)利，做到權(quán)責(zé)對等。除了保證個人對養(yǎng)老基金擁有完全的權(quán)利外，其他的辦法都是治標(biāo)不治本的。也只有這樣，個人也無需再被他們所在的企業(yè)束縛，也不需在退休后讓國家來看護。也只有自己養(yǎng)老保險的產(chǎn)權(quán)被落實，并在法律上得到可靠保障，他們才會有更大的自由選擇權(quán)。而個人的自由選擇將為“誰來為我們養(yǎng)老”提供標(biāo)準(zhǔn)答案，“養(yǎng)老只能靠自己”。