戶籍制度改革任重而道遠(yuǎn)

日前，公安部副部長(zhǎng)劉金國(guó)在中央綜治辦召開(kāi)的流動(dòng)人口會(huì)議上披露，公安部擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。這一消息，無(wú)疑再次激起人們對(duì)戶籍制度改革的期望……

統(tǒng)一戶籍制度旨在消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

近日，公安部副部長(zhǎng)劉金國(guó)透露，公安部正在抓緊研究進(jìn)一步深化戶籍制度改革的意見(jiàn)，擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，同時(shí)，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

    首先，改革20多年來(lái)，中國(guó)在取得巨大經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，也形成了越來(lái)越嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，隨之而來(lái)的便是居民收入差距的拉大。這其中最為突出的便是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡和城鄉(xiāng)收入差距的急劇擴(kuò)大。

    其次，統(tǒng)一的戶籍制度，有利于建立一個(gè)更為現(xiàn)代且有效的社會(huì)控制機(jī)制。由于戶籍身份上的限制，城市中的流動(dòng)人口始終沒(méi)有被納入有效的城市行政管理體系當(dāng)中，往往造成管理上的短期行為和部門(mén)之間的扯皮，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重有悖公民權(quán)利的收容遣送制度。

    第三，從更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)發(fā)展角度來(lái)看，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍管理制度將有效地根除因城鄉(xiāng)身份差異造成的社會(huì)歧視。

最后，中國(guó)以往實(shí)行的失業(yè)率統(tǒng)計(jì)方法只包括了城市注冊(cè)的失業(yè)人口，而沒(méi)有涵蓋廣大來(lái)自農(nóng)村的城市流動(dòng)人口。因此，統(tǒng)計(jì)上來(lái)的數(shù)據(jù)對(duì)于進(jìn)一步的政策制定和理論研究具有很大誤導(dǎo)性。

“城市病”恐慌癥大可不必

現(xiàn)在的問(wèn)題是，雖然對(duì)戶籍制度改革的目標(biāo)達(dá)成了共識(shí)，但大多數(shù)城市管理者從方便管理的角度出發(fā)，不希望戶籍制度一下子放開(kāi)，他們經(jīng)常提到的兩個(gè)理由是，過(guò)早放開(kāi)城市戶籍會(huì)出現(xiàn)“城市病”，并擠壓城市人口就業(yè)機(jī)會(huì)。

從世界城市的發(fā)展來(lái)看，隨著人口的大量涌進(jìn)，的確會(huì)出現(xiàn)貧民窟、犯罪增多、城市環(huán)境臟亂差等所謂的“城市病”。事實(shí)上，防治“城市病”的最好藥方，就是在人口自由流動(dòng)中發(fā)展城市，提高城市管理水平。況且，在中國(guó)目前的狀況下，很多“城市病”并不是放開(kāi)城市戶籍造成的，恰恰是農(nóng)民進(jìn)城后沒(méi)有享受平等的國(guó)民待遇所致。再退一步而言，即使“城市病”無(wú)法解決，這也是城市化進(jìn)程中必須付出的代價(jià)，比起公民的自由遷徙權(quán)來(lái)，“城市病”是第二位的因素。

擠壓城市人口就業(yè)機(jī)會(huì)也一樣。農(nóng)民進(jìn)城會(huì)加劇城市就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，但我們不能以此來(lái)限制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城。其實(shí)，農(nóng)民進(jìn)城本身將創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，而不可能導(dǎo)致就業(yè)環(huán)境的惡化。

戶籍制度改革，牽涉到自由遷徙的基本人權(quán)。從歷史來(lái)看，我國(guó)直到新中國(guó)成立前，都一直沒(méi)有城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度。新中國(guó)成立后直到1958年，也一度實(shí)行自由遷徙，歷史已經(jīng)證明，沒(méi)有戶籍制度，并不會(huì)出什么大亂子。從國(guó)際范圍來(lái)看，全世界僅僅只有中國(guó)、朝鮮和貝寧三個(gè)國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，世界上其他國(guó)家和地區(qū)都普遍實(shí)行居住和遷徙自由，也沒(méi)有因自由遷徙而引發(fā)什么亂子。

社會(huì)發(fā)展到今天，現(xiàn)有戶籍制度的存在，在限制了人身自由、割裂了社會(huì)共識(shí)的同時(shí)，阻礙了社會(huì)的整合和良性運(yùn)行，制約了人口城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。無(wú)論從制度的效率，還是從公平度來(lái)看，適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求的戶籍制度都與現(xiàn)代的社會(huì)發(fā)展格格不入。無(wú)論從歷史還是現(xiàn)實(shí)來(lái)看，取消戶籍限制，天不會(huì)塌下來(lái)。

打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難度在戶籍之外

眾所周知，我國(guó)已經(jīng)加入《世界人權(quán)宣言》，其中的第十三條第一款規(guī)定：“人人在各國(guó)境內(nèi)自由遷徙和居住?！鞭r(nóng)村人到城市定居，這個(gè)地方的人到那個(gè)地方生活，這都是公民的應(yīng)有權(quán)利，政府沒(méi)有理由拿對(duì)待外國(guó)人的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待自己的同胞，更沒(méi)有理由讓公民永遠(yuǎn)“暫住”在自己家里。

    從表面來(lái)看，取消戶口界限其實(shí)是簡(jiǎn)單的：不過(guò)就是換個(gè)稱(chēng)謂而已嘛！比如，這幾年，“農(nóng)民改市民”的新聞一直鬧得挺火熱。這里“取消農(nóng)業(yè)戶口”啦，那里“統(tǒng)稱(chēng)城市居民”啦，可是，有幾個(gè)是真正的“無(wú)農(nóng)村無(wú)農(nóng)民”了呢？

顯然，要真正地取消戶口限制，就要首先把戶口還原成“登記管理”意義上的戶口，必須剝離附著在一紙戶口上的太多附加特權(quán)。比如報(bào)考公務(wù)員、報(bào)考外交官、大學(xué)生就業(yè)，等等。其實(shí)，每一個(gè)“取消”都對(duì)應(yīng)著原來(lái)的一項(xiàng)戶口特權(quán)，“取消”的有這么多，沒(méi)有“取消”的又有多少呢？更重要的是，戶口還聯(lián)系著政府福利的發(fā)放。

如果我們能盡快給那些連“社會(huì)保障號(hào)”都沒(méi)有的絕大部分公民發(fā)號(hào)，同時(shí)，在“中國(guó)公民”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下給每個(gè)保障號(hào)提供同樣的福利，誰(shuí)還會(huì)在乎自己叫“農(nóng)民”還是叫“市民”呢？

要真正取消城鄉(xiāng)戶口界限有一定難度，最關(guān)鍵的就是城市的教育、就業(yè)、衣食住行等基礎(chǔ)配套措施，對(duì)接納農(nóng)村人口準(zhǔn)備不足。有些正在著手此項(xiàng)工作的公安方面坦言，還不能低估戶籍放開(kāi)可能會(huì)給城市管理造成更大的壓力，乃至影響城市的穩(wěn)定。另外，也有相關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，過(guò)去城鄉(xiāng)人口的觀念差別必須轉(zhuǎn)變，如果這些觀念不改變，城鄉(xiāng)人口之間的歧視和仇視等矛盾將會(huì)進(jìn)一步升級(jí)。其次，城鄉(xiāng)人口界限取消后，很多問(wèn)題都會(huì)凸顯出來(lái)。因此，政府在取消城鄉(xiāng)人口界限之前，必須做好充分的問(wèn)題預(yù)想以及相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

因此，真要打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)、大幅消解“三農(nóng)”問(wèn)題的壓力，難度和著力點(diǎn)均在戶籍之外。

打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)并非改革之目的，推進(jìn)城市化，以盡可能短的時(shí)間讓數(shù)億農(nóng)民變?yōu)槭忻?，共享?jīng)濟(jì)發(fā)展之成果，才是社會(huì)改革的根本目的所在。若上述觀點(diǎn)合理，那么我們就該深入思考：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，真正阻礙農(nóng)民變市民的障礙是什么？難道僅僅是城市對(duì)鄉(xiāng)村的歧視及背后的既有利益格局難以打破？是城市容納農(nóng)民的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、福利保障跟不上？城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一后，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)真就那么容易打破？

就表象論，城市的“容納度”大小關(guān)乎農(nóng)民變市民的實(shí)際進(jìn)程?？蓮穆氏炔稹俺菈Α钡氖仪f市和湖州市（兩市相繼在2001年取消農(nóng)民入城定居限制）這幾年的實(shí)踐看，“容納度”不是個(gè)問(wèn)題。事實(shí)是，幾年下來(lái)，兩市市民人口并未大量增加。農(nóng)民變市民不同于進(jìn)城“趕集”，亦不同于進(jìn)城務(wù)工，而是定居。這才是問(wèn)題的實(shí)質(zhì)——阻礙農(nóng)民變市民的根本障礙首先在于想做市民的農(nóng)民有沒(méi)有進(jìn)城定居的頭道本錢(qián)！

“頭道本錢(qián)”所指，關(guān)節(jié)點(diǎn)有二：先得有相對(duì)穩(wěn)定的工作；還得有一大筆購(gòu)買(mǎi)商品房的資金。很顯然，對(duì)多數(shù)渴望做市民的農(nóng)民而言，穩(wěn)定的工作和購(gòu)房資金都還是奢望。也正因?yàn)槿绱?，石家莊市和湖州市在率先勇敢地開(kāi)放戶籍后，并未出現(xiàn)先前有專(zhuān)家擔(dān)心的城市“不堪重負(fù)”現(xiàn)象……

還有一類(lèi)現(xiàn)象值得關(guān)注和剖析：改革開(kāi)放以來(lái)，相當(dāng)數(shù)量的先富農(nóng)民已通過(guò)各種途徑在城市買(mǎi)房定居（譬如據(jù)浙江方面的粗略統(tǒng)計(jì)，該省這些年少說(shuō)有20萬(wàn)農(nóng)村家庭已在上海市區(qū)定居），雖沒(méi)市民的“名分”，子女讀書(shū)什么的還須繳“借讀費(fèi)”之類(lèi)，但七費(fèi)八費(fèi)包括“福利歧視”并未嚴(yán)重制約他（她）們?cè)诙ň映鞘袆?chuàng)業(yè)和生活。而且，這些成群的“市民”在農(nóng)村老家也未放棄口糧田和承包地，因?yàn)槟切┝袒幕蜣D(zhuǎn)租的農(nóng)地一旦允許“上市交易”，就是另一筆可觀的貨幣資產(chǎn)……

現(xiàn)有農(nóng)地制度下，農(nóng)地只是農(nóng)民維持生存的生活基礎(chǔ)。農(nóng)地制度不作深度改革，農(nóng)地就不可能成為農(nóng)民的“遷徙基礎(chǔ)”。另一方面，已經(jīng)舉家定居城市的農(nóng)民也不肯自割身份“尾巴”。如此現(xiàn)狀下，企圖通過(guò)“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍”這一“紙面變化”而大量減少農(nóng)民——從而收獲農(nóng)地集約化經(jīng)營(yíng)、減輕農(nóng)村公益支出負(fù)擔(dān)的雙重之效，繼而緩解整個(gè)“三農(nóng)”矛盾是不夠現(xiàn)實(shí)的，至少是過(guò)于理想化。