“村官”審計(jì)是深入推進(jìn)農(nóng)村工作的必由之路

從7月初開始，由中紀(jì)委、中組部、中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部等10個(gè)部門組成的村干部廉潔自律建設(shè)督察調(diào)研組，分頭奔赴海南、青海，湖南、遼寧，山東等八個(gè)省份，對(duì)目前群眾反映較多、呼聲較高的村干部違法違紀(jì)行為，進(jìn)行為期近兩個(gè)月的深入調(diào)研。據(jù)悉，這種督導(dǎo)調(diào)研的行動(dòng)在國(guó)內(nèi)尚屬首次……

村官違法亂紀(jì)引起社會(huì)關(guān)注

近些年，中央對(duì)“三農(nóng)”問題的支持力度加大，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，但在一些地方，村干部違法違紀(jì)問題也凸顯出來，并造成上訪不斷。這些問題引起了中央領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界的普遍關(guān)注。從7月初開始，由中紀(jì)委、中組部、中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部等10個(gè)部門組成的村干部廉潔自律建設(shè)督察調(diào)研組，分頭奔赴海南、青海，湖南、遼寧，山東等八個(gè)省份，對(duì)目前群眾反映較多、呼聲較高的村干部違法違紀(jì)行為，進(jìn)行為期近兩個(gè)月的深入調(diào)研。據(jù)悉，這種督導(dǎo)調(diào)研的行動(dòng)在國(guó)內(nèi)尚屬首次。

村干部違法違紀(jì)的現(xiàn)象十分普遍，有的情節(jié)甚為惡劣。督查組將其歸納為7種：一是借宗族勢(shì)力，“拳頭當(dāng)權(quán)”，恃強(qiáng)欺弱，肆意侵犯村民人身權(quán)利；二是濫用職權(quán)，在土地轉(zhuǎn)讓、承包、處理糾紛、審批宅基地、計(jì)劃生育指標(biāo)等工作中卡拿索要；三是獨(dú)斷專行、辦事不公開、不公正、不公平，剝奪群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；四是發(fā)包土地、工程，優(yōu)親厚友，以權(quán)謀私；五是參與賭博、揮霍公款；六是在任職期間外出打工，對(duì)村務(wù)疏于管理，失職瀆職，造成嚴(yán)重后果；七是在換屆選舉中，制造假選票，進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，甚至賄選。

村干部違法違紀(jì)區(qū)域分布相對(duì)集中，主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)接合部和封閉的欠發(fā)達(dá)村。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，違紀(jì)違法行為主要表現(xiàn)在土地補(bǔ)償、企業(yè)改制、選舉和村務(wù)管理上，多體現(xiàn)為利益之爭(zhēng)。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，多是作風(fēng)霸道、仗勢(shì)欺人。

村官監(jiān)管緣何如此之難

如今農(nóng)村中因?yàn)檎鞯匾l(fā)的糾紛比較多，原因主要是在土地征用、補(bǔ)償中，征用和補(bǔ)償費(fèi)國(guó)家都有明確的規(guī)定，但錢撥到村里后，多少發(fā)給農(nóng)民？多少留給集體？怎么管理使用？相應(yīng)的政策卻沒有明確規(guī)定，這就滋生了村干部腐敗的空間，這個(gè)問題亟待解決。

出現(xiàn)村官違法違紀(jì)現(xiàn)象，核心原因是相應(yīng)的法律法規(guī)和制度政策沒有落實(shí)到位，監(jiān)督形同虛設(shè)。監(jiān)督出問題有兩個(gè)方面原因，村民群眾應(yīng)是主要的監(jiān)督主體，卻并沒有建立起相應(yīng)的村務(wù)理財(cái)小組、監(jiān)督小組；同時(shí)，上級(jí)有關(guān)部門監(jiān)督不到位，不履行職能，缺失年度審計(jì)、年終考評(píng)，一年下來，有些鄉(xiāng)干部從未到村里去走走，根本不了解村干部的情況。更有甚者，有些鄉(xiāng)干部甚至與村干部串通一氣，充當(dāng)村干部的保護(hù)傘，形成利益共同體。

村干部是一個(gè)特殊的群體，他們的身份多數(shù)是農(nóng)民，不屬于國(guó)家公職人員，約束國(guó)家公職人員的條條框框、法律法規(guī)，大多對(duì)他們不適用，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也抱怨對(duì)他們不好管理。

國(guó)家頒布村干部審計(jì)規(guī)定村官也要接受審計(jì)

日前，農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項(xiàng)審計(jì)的通知》，引起各方關(guān)注。

《通知》規(guī)定，審計(jì)的主要對(duì)象是行使村集體及村民委員會(huì)財(cái)務(wù)審批權(quán)和參與村級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策的村委會(huì)成員。對(duì)當(dāng)年即將進(jìn)行村民委員會(huì)換屆的村要進(jìn)行離任審計(jì)，對(duì)已完成換屆選舉的村要開展年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

以往農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)主要是側(cè)重農(nóng)村財(cái)務(wù)的日常性審計(jì)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)、征地補(bǔ)償費(fèi)等專項(xiàng)審計(jì)，相對(duì)而言，開展財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)的審計(jì)較多，針對(duì)村干部責(zé)任的審計(jì)沒有明確。目前我國(guó)已有北京、吉林、廣東等11個(gè)省市制定了村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)條例或辦法，審計(jì)工作較好的地區(qū)反映村財(cái)務(wù)問題的信訪量就很少。

土地發(fā)包、承包，集體資產(chǎn)處置，債權(quán)、債務(wù)管理，專項(xiàng)資金管理，財(cái)務(wù)公開等農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題是審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。如“四荒”等資源型資產(chǎn)的發(fā)包是否采取招標(biāo)、拍賣、租賃、參股和公開協(xié)商等方式，是否簽訂規(guī)范的承包合同；村級(jí)基建工程建設(shè)是否公開招標(biāo)，有無“人情”承包和“以權(quán)”承包等目前農(nóng)民反映較為強(qiáng)烈的問題都被列入審計(jì)范圍。而財(cái)務(wù)公開是否全面、真實(shí)、及時(shí)、規(guī)范；村內(nèi)“一事一議”的資金收取是否超標(biāo)、土地補(bǔ)償費(fèi)管理、使用情況；糧食直補(bǔ)資金的發(fā)放情況等，也將重點(diǎn)審計(jì)。

此外，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成情況、村級(jí)集體資產(chǎn)是否增值和債務(wù)是否下降和財(cái)經(jīng)法紀(jì)執(zhí)行等，也在審計(jì)之列。

對(duì)村干部的審計(jì)主要由縣、鄉(xiāng)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門來具體操作。

《通知》特別強(qiáng)調(diào)，“審計(jì)結(jié)束后，審計(jì)結(jié)果要向全體村民公開?！鞭r(nóng)民群眾是審計(jì)結(jié)果的監(jiān)督員。在審計(jì)中查出黨政機(jī)關(guān)干部和村干部侵占集體資產(chǎn)和資金，鋪張浪費(fèi)等給集體造成損失的，要責(zé)令其如數(shù)退賠和賠償，并由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予有關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)依法追究當(dāng)事人的法律責(zé)任

《審計(jì)法》微調(diào)如何監(jiān)管村官

9月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過了《中華人民共和國(guó)審計(jì)法修訂案（草案）》。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華表示，地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)由當(dāng)?shù)卣芾?，是?dāng)?shù)卣匾谋O(jiān)督手段。國(guó)家審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)分別由國(guó)務(wù)院和各地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)署僅對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

由此可見，對(duì)村官的審計(jì)主體將有兩種選擇。一種是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為審計(jì)主體，另一種是由縣作為審計(jì)主體。

我們國(guó)家的村社干部都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)下選舉出來的。一些村社干部的問題，表面上反映在村社干部的身上，根源卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有些村社干部就是仗恃自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)有人撐著，才敢為所欲為的。為什么農(nóng)民有問題要反映到中央去？是因?yàn)榉从车洁l(xiāng)鎮(zhèn)沒人理睬，反映到縣里沒有得到解決，這才反映到中央去。

過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們忙著要收稅收款，去年以來，中央減免了農(nóng)業(yè)稅，現(xiàn)在很多地方的農(nóng)民種田不但不繳稅費(fèi)，還要享受國(guó)家給予的糧食直接補(bǔ)貼，要說指導(dǎo)農(nóng)民種地，可能很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還不如農(nóng)民有經(jīng)驗(yàn)有辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部沒有減少，一個(gè)一萬人左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就有近百名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，那么多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不去幫助農(nóng)民解決問題在做些啥呢？有些縣區(qū)采取了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部放到村里去擔(dān)任黨支部書記，這應(yīng)該更加有利于調(diào)研農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題了，可問題還是在于干部的作風(fēng)上，如果僅僅是掛個(gè)名，一年半載難得去村社一次，更不去看看農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況，村官問題依然就不能解決。

因此，分析認(rèn)為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施對(duì)村官的審計(jì)是不可行的。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家對(duì)農(nóng)村行政規(guī)劃的調(diào)整思想，可以說，由縣統(tǒng)一對(duì)鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部進(jìn)行審計(jì)是具有可行性的。

確定了審計(jì)主體，下一步就是如何監(jiān)管了。

這次修改相當(dāng)多的內(nèi)容在于將實(shí)踐中行之有效的規(guī)定上升到法律的層面。比如，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)寫入《審計(jì)法》。所謂經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指通過核查賬務(wù)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并在一定程度上判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確履行其經(jīng)濟(jì)職責(zé)、是否遵守廉潔從政的各項(xiàng)規(guī)定的審計(jì)制度。這一點(diǎn)對(duì)村級(jí)干部的審計(jì)工作同樣適用。

除了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)村干部還要進(jìn)行效益審計(jì)。進(jìn)行效益審計(jì)的前提是村務(wù)公開。村干部違紀(jì)違法問題的背景和成因十分復(fù)雜，這與村里的民主氛圍、村務(wù)公開透明的程度密切相關(guān)。過去基層政府主要精力放在抓民主選舉上，對(duì)村務(wù)公開、民主管理，許多地方目前還處于制定方案和試點(diǎn)階段。同時(shí)，村務(wù)公開也缺乏具體的操作規(guī)范。在調(diào)研中基層干部反映，現(xiàn)在，上級(jí)對(duì)村務(wù)公開只規(guī)定了一些原則，沒有具體明確的制度規(guī)范，不便于操作和監(jiān)督。

根據(jù)調(diào)查，各村對(duì)于村務(wù)公開，什么做法都有，彈性較大。有的村財(cái)務(wù)只按會(huì)計(jì)科目公開，群眾看不到每筆開支，難以發(fā)現(xiàn)漏洞。很多地方對(duì)干部的財(cái)務(wù)審批權(quán)限沒有規(guī)定，有的村干部自行對(duì)村支書、理財(cái)小組和村民代表會(huì)議的審批額度分別劃杠杠。除了村干部愿不愿意民主公開，還有村民想不想?yún)⑴c，會(huì)不會(huì)監(jiān)督的問題。