“漸進性”是個人所得稅改革的主格調

在中國，改革往往是一波三折。個人所得稅改革問題幾年前就已經提出來，但直到最近才有實質性動作。7月26日國務院常務會議討論并原則通過了《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》。據悉，8月底《草案》將提交全國人大常委會審議……

中國個稅改革二十年歷史回顧

我國現行的《中華人民共和國個人所得稅法》是1980年9月頒布實行的，按照當時全國職工年平均工資數額確定了個稅800元的起征點。1980年月收入800元的算高收入階層，但25年后的今天，“月薪800元”已經成了低收入的代名詞。用20多年前的標準當作現在的起征點，顯然已經脫離實際。因此，這讓人們對此次個稅改革充滿了期待。

然而，個稅改革的道路并不平順。早在2001年初，時任國家稅務總局局長的金人慶曾公開表示，未來幾年，國家將考慮增加個人所得稅的稅前扣除項目。在我國，個人所得稅實行的是總收入減去固定的扣除部分再納稅。因此，增加個人所得稅的稅前扣除項目即意味著個人所得稅的起征點將會提高。由此，有關個稅起征點將提高的各種想象和傳言再也沒有停息過。當時的媒體報道，修訂后的稅法可能將現行稅法規(guī)定的減除費用標準每月800元改為對綜合所得基本扣除和附加扣除，基本扣除標準擬為每月1000元。但是2002年1月10日，金人慶在由國務院新聞辦公室舉辦的記者會上明確說，個人所得稅的改革將會涉及到所得稅起征點是否要改變，不過今年不會動，究竟什么時候改革，要看時機。原本被“炒”得沸沸揚揚的個稅改革在2002年一下變得無聲無息。

時間到了2003年9月24日，北京市地方稅務局宣布，經北京市政府批準，從2003年9月1日起，北京市的個人所得稅起征點將由現行的1000元事實上提高到1200元。北京的這一行動再次向已經實行了23年的個人所得稅起征點發(fā)起挑戰(zhàn)。同時，由于北京的特殊地位，讓人們看到了個稅改革的曙光。2003年12月，全國十屆人大常委會將修訂《個人所得稅法》列入5年立法規(guī)劃，事情的轉機開始出現。到了2005年3月，個稅改革終于有了明確的時間表。在2005年兩會期間，國家稅務總局局長謝旭人表態(tài)，“財政部和國家稅務總局已經研究了個人所得稅改革的問題，提出了適當調整個人所得稅扣除標準的初步方案。下一步要按照立法的程序上報國務院進一步審議。國務院審議以后，提請全國人大常委會審議，修改個人所得稅法中相關的條款?！?/SPAN>

諸多因素決定此次改革只是漸進式的調整

據了解，提請審議的這份草案，“提高個稅起征點”和“擴大納稅人申報范圍”是其中最重要的兩項改變，而十六屆三中全會中確認的個人所得稅從分類征收向綜合與分類相結合的轉變，并未被體現在修正案中。無論從修改的內容和幅度來看，此輪《個人所得稅法》的修改，恐怕都只能用“微調”來評價。改動主要涉及兩個方面的內容。其一，調整工資薪金的個人所得稅費用扣除額，即將“起征點”調整到1200元。草案中，這1200元的“起征點”被確定為是一個基點數，地方上還可以根據經濟發(fā)展等方面的實際情況上下浮動20%。起征點最低將為960元，最高將達到1440元。修正案草案的另一變動在于擴大納稅人申報的范圍。中國現在征個人所得稅，征管比較困難，為了保證收入，一直強調實行由工作單位來代扣代繳的方式。對那些沒有工作單位的人，或者對于一些私營企業(yè)，這方面就很難保證，容易發(fā)生稅收流失。而現在是，如果你沒有扣繳單位，就要自行申報，否則就會被認為是違法行為。

事實上，包括征管水平在內的多種因素，都決定了中國個稅改革不可避免的漸進性特征，這次“小改”是中國特有國情下的漸進性的策略選擇?！耙岣呒{稅的起征點”，這受到了包括北京、上海、廣東以及沿海地區(qū)在內的經濟較發(fā)達地區(qū)的歡迎。但同時，西部等欠發(fā)達地區(qū)并不贊同這種改法。對所得稅的具體稅前扣除項目的爭論也一直沒有斷過，比如，養(yǎng)一個孩子，在大城市和小城市里的花費肯定是不同的，那是不是意味著在不同的城市，稅前的扣除額是不是應該不同呢？十六屆三中全會確定的個人所得稅改革的大方向是，實現從分類征收向分類與綜合相結合的征收模式轉變。雖然這一次的草案中并沒有提及，但有關專家分析，這種征收模式的轉變，是一個漸進的過程。目前國際上存在著三種主要的征收模式，即分類征收、綜合征收、分類與綜合相結合的征收。而中國之所以選擇最后一種而非模仿西方發(fā)達國家普遍實行的綜合征收，同樣源自中國特有的國情。個稅改革的一波三折與這些不同的論調不無關系。為了減少改革的阻力，“小步前行”成為恰當的選擇。專家認為，今后還會逐漸推出個稅改革，推出順序則本著“先解決對百姓影響最大的問題，再解決百姓呼聲最高的問題，然后解決最容易操作的問題，其次是解決改革震蕩最小的問題”的原則。

從中美個稅制度比較看中國個稅改革

在美國，個人所得稅在其整個稅收體系中處于“龍頭老大”的位置，而中國的個人所得稅占總稅收收入的比重在2004年才達到6.75%。而中美兩國在個人所得稅制度上的不同主要體現在以下幾個方面：

一、課稅模式選擇不同。美國采取的是綜合所得課稅模式，即歸屬于同一納稅人的各種所得，不管其所得來源何處，都作為一個總體來對待，并按一個稅率來計算納稅。其指導思想是認為個人所得稅既然是一種對人稅，就不應該對個人所得進行分類，而應綜合個人全年各種所得作為應納稅所得額，再減除各項法定的寬免額和扣除額的凈額，然后按同一的稅率課征。而我國現在實行的是分類所得課稅模式，即歸屬于一個納稅人的各類所的或各部分所得，如薪金、股息、營業(yè)利潤或偶然所得，每一類都要按照單獨的稅制規(guī)定（如稅前扣除、稅率等）納稅，換言之，其全部所得都要以各自獨立的方式納稅，互不干擾。不難看出，分類所得課稅模式使得同一數額的收入由于取得方式不同而要納不同數額的稅，這在一定程度上導致了稅負的不公平現象。

二、對個人所得的個人申報制度不同。在美國個人所得稅采用個人和家庭俄自由申報制。每年1月到4月15日是美國個人所得稅的報稅期，所以符合條件的個人和家庭都要自覺地向稅務部門申報前一年的收入并繳納稅款，如果沒有特殊理由，該納稅而過期不交者，就要被視為偷逃稅。此前的個把月時間內，美國人要仔細研究各種稅則的新變化，政府有什么新減稅計劃，以最大限度地保護自己的合法收入。而我國的個稅制度，在沒有確立人們最基本的生活標準基礎上，未根據具體情況規(guī)定不同的扣除就一刀切地征收個人所得稅。如只要是月收入過了起征點的居民，不論家庭負擔輕重有別均要納一樣的稅，實際上這也有違稅收公平原則。

三、最低費用扣除標準不同。在美國，最低扣除額即“個人寬免額”，長期以來隨著人均收入的提高，個人寬免額一直處于上升趨勢。而我國個人所得稅自開征以來對工資、薪金的最低扣除額一直是800元，未作過任何更改，這實在有悖于稅收制度的發(fā)展原則。

四、對個稅的免征目的規(guī)定不同。在美國個人所得稅制中，有許多扣除、寬免等優(yōu)惠規(guī)定。如可以扣除給慈善機構的捐款、幼兒保育支出、工會會費以及撫養(yǎng)親屬的費用，同時為了鼓勵購房，個人購房支出也可在稅前扣除。而我國的扣除項目很少，只對一些非工資、薪金性質的補助及費用，并沒有考慮到收入相同但家庭結構不同之類的因素。如：一家人只要一個人有收入來源，只要達到起征點，并不對親屬的撫養(yǎng)費用進行一定的扣除，仍要與有相同收入的但無家庭負擔的單身貴族納同樣的稅。這顯然是有違市場公平原則的。

五、稅收收入的階層來源不同。征收個人所得稅的一大職能是調節(jié)收入差距，從而一定程度上改變貧富懸殊的問題。在美國，國家對個人所得稅的征收，主要是來自于高新階層，越是收入高的人納稅數額就越多，從而有效調節(jié)了收入的貧富差距問題。當然，我國累進稅率的規(guī)定也體現了收入越高納稅越多的原則，但我國個人所得稅監(jiān)督體制不完善，高收入者普遍逃避繳納個人所得稅，因此我國的個人所得稅收入主要來自于城鎮(zhèn)居民的工資性收入，隨著職工工資收入的增長，個人所得稅收入也隨之增長，由此表明，我國中低收入階層已成了繳納個人所得稅的主力軍，這固然與利用個人所得稅調節(jié)貧富差距問題的初衷是背道而馳的。