問責(zé)制斬斷地方財政的“土地輸血管”

國務(wù)院調(diào)控房地產(chǎn)市場的“國六條”，把調(diào)控的對象指向了地方政府。那么，在過去幾年的房地產(chǎn)價格飆升中，仍然難以擺脫經(jīng)濟(jì)主體身份的地方政府到底扮演了是什么樣的角色？在土地及其相關(guān)的房地產(chǎn)稅收收入成為地方政府最大財源的情況下，新一輪的地產(chǎn)調(diào)控，是否會讓潛在的地方財政風(fēng)險顯性化？這對中國正在演進(jìn)中的財政稅收體制變革有什么樣的警示？……

地方政府成土地市場莊家

日前，北京市國土局臨時取消了北京市朝陽區(qū)一個地塊的競拍，這還是北京土地供應(yīng)實行“招拍掛”以來的第一次。此前一個星期，國務(wù)院公布了旨在調(diào)控房地產(chǎn)的“國六條”，北京因為房價漲勢之快，也被看作調(diào)控的重點城市之一。這個位于北京市東四環(huán)的地塊還沒有開始現(xiàn)場競拍，就已經(jīng)創(chuàng)下了一個紀(jì)錄。原本3.2億元的底價，在書面競拍中已經(jīng)被抬升到5億元。這是一個好消息，也是一個壞消息。土地出讓所得對政府來說是一筆可以派上大用場的收入。但是現(xiàn)在，在地產(chǎn)調(diào)控第二輪風(fēng)暴漸進(jìn)之時，地方政府會做出怎樣的反應(yīng)？北京只是一個縮影。實際上，在房價一路高漲的過程中，地方政府的身影一直隱現(xiàn)于其中。一位市場人士說，地方政府是房地產(chǎn)市場上最大的操盤手，它的籌碼就是土地。誰能看清楚，地方政府在這個被看作國民經(jīng)濟(jì)重要支柱的產(chǎn)業(yè)上到底有多少利益？在這個鏈條上又潛藏著多少風(fēng)險？

“吃飯靠財政，建設(shè)靠國土”，這種現(xiàn)象是現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地出讓制度的基礎(chǔ)，又是城市化快速發(fā)展的階段下特有的。分析認(rèn)為，經(jīng)營城市，意味著對土地市場要進(jìn)行細(xì)分。有兩個水池，一個水池蓄水，一個池子放水。放水有兩個水龍頭，一個放的是低價供應(yīng)的工業(yè)用地，甚至有的工業(yè)用地低于市場價就供應(yīng)出去了。另一個是“招拍掛”供應(yīng)，這部分地就直接體現(xiàn)了土地經(jīng)營的收益。目前，地方政府的土地經(jīng)營是由各地設(shè)立的土地儲備中心或者政府控股的投資公司來運作的。經(jīng)過7-8年的發(fā)展，全國各地土地經(jīng)營已形成相對統(tǒng)一的模式。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)室主任高國力認(rèn)為，在很多城市，大部分土地虧本或無利潤“經(jīng)營”，那么占小部分的商業(yè)用地價值最大化就是自然的邏輯。‘8·31’之后，商業(yè)用地實行招拍掛，這一環(huán)節(jié)看似市場化運作，但是，在土地經(jīng)營整個流程中非市場化因素很多，這導(dǎo)致政府利用商業(yè)用地招拍掛這個市場化出口盡量多的獲利。或許不難理解，在北京、上海、深圳、杭州等資金聚積較多的城市，天價地塊不斷拍出。這也使很多市場人士把房地產(chǎn)價格上漲歸咎于地方政府。

實際上，土地出讓收益已經(jīng)成為地方政府預(yù)算外的最大一筆收入。而與此相關(guān)的房地產(chǎn)稅收，也成為地方政府財政收入的最大來源之一。根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，2005年，全國共出讓土地面積16.32萬公頃，出讓價款5505.15億元。其中，招拍掛出讓面積雖然只有5.72萬公頃，但出讓價款卻達(dá)到3920.09億元，占總收入的七成以上。中國社會科學(xué)院王小映博士表示，土地出讓金收益大部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及土地儲備自身所需資金。除了將土地儲備逐漸轉(zhuǎn)化為土地經(jīng)營戰(zhàn)略而有自身經(jīng)營性盈虧平衡需求之外，土地經(jīng)營環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的出讓金收益、土地融資所帶來的巨大資金對城市建設(shè)的支撐作用也是商業(yè)用地出讓價格不斷走高的原因。土地出讓收益對城市基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵支持作用是一個普遍現(xiàn)象。也正因為如此，土地經(jīng)營背景下的房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為各個地方最活躍的產(chǎn)業(yè)之一。房地產(chǎn)業(yè)的投資對地方固定資產(chǎn)投資起到極大的拉升作用，另外，包括土地稅收，以及建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)多個環(huán)節(jié)的稅費直接由地方政府享有，從而直接提高了地方財政的收入。

其實，地方政府能夠掌握的資金還不止于此，利用土地融資也成為地方政府?dāng)U張財力的有效方式。王小映說，土地融資有兩種形式，一種是土地抵押融資，即以政府儲備的土地直接抵押給銀行獲得貸款；另一種是土地收益權(quán)質(zhì)押融資。他說，后者是政府將征收的土地整理之后，完善了市政配套，土地出現(xiàn)了升值，政府再以升值部分的收益權(quán)向銀行融資。“銀行的介入，使得政府可以有更多的資金用于土地收購、整理以及基礎(chǔ)建設(shè)?！眹兄行牡恼{(diào)研報告稱，銀行信貸的介入，也為土地市場的繁榮和政府土地出讓收益最大化找到下游出口。雖然土地抵押以及土地收益權(quán)質(zhì)押都使得地方政府經(jīng)營土地可以持續(xù)，而且使得地方政府獲得了遠(yuǎn)超過當(dāng)期土地出讓收益的資金，但是融資的風(fēng)險開始顯現(xiàn)。僅僅依靠土地出讓金無法彌補城市建設(shè)所需的全部資金，盡管東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過大量的招商引資項目的開工而帶來巨額的財政收入來彌補。但是，據(jù)調(diào)查，即便招商引資比較成功的地區(qū)，城市開發(fā)建設(shè)貸款形勢依然嚴(yán)峻。因此，商業(yè)用土地出讓價值最大化仍然是地方政府追求的一個目標(biāo)，甚至，如果不能實現(xiàn)土地出讓價值最大增值，那么地方政府將面臨無法歸還銀行貸款的風(fēng)險。這或許可以為一些地方的土地價格連創(chuàng)新高給出一個注解，而這也進(jìn)一步帶動了房地產(chǎn)價格的上漲。從城市建設(shè)角度講，土地儲備是城市建設(shè)的重要來源，還是實施城市規(guī)劃的重要手段，我們一方面要保證合理的地價收入支持建設(shè)，另一方面必須避免推動房價上漲，這中間實現(xiàn)平衡非常困難。

地方政府默許房價走高

中央對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控一周年之際，不少地方的房價仍然持續(xù)上漲，嚴(yán)重脫離廣大百姓的支付實力。有專家指出，房價飆升的背后，是地方政府職責(zé)的缺位。有的地方政府在調(diào)控房地產(chǎn)市場方面無所作為，放任自流，監(jiān)管不力，甚至還利用政策托市，與開發(fā)商合謀推動房價上漲。剖析房地產(chǎn)市場價格高漲的原因，不難看出，地方政府財稅收入與房地產(chǎn)價格存在著“互利關(guān)系”，即房地產(chǎn)市場的“繁榮”，可以直接增加地方政府的財稅收入，進(jìn)而改善部門福利。正是有這種內(nèi)在的利益關(guān)系，使不少地方政府出于自身利益需要，不僅不希望房價降下來，而且還產(chǎn)生托市的沖動，成為房價上漲的“推手”。不少地方政府在落實中央宏觀調(diào)控政策方面顯得“江郎才盡”，但在政策托市方面卻富有“成效”，并且手法不斷創(chuàng)新。托市手法之一就是抬高土地出讓價格。手法之二就是大興土木。一些地方政府為建設(shè)“國際性大都市”，建設(shè)大廣場、寬馬路等“形象工程”、“政績工程”，大興舊城改造和城市拆遷。有的房屋才建成10多年或只有幾年也要拆遷，大量的被拆遷戶對房地產(chǎn)市場有剛性需求，直接刺激房價上漲。一些地方政府在托市手法上推陳出新，以“鼓勵普通市民住戶消費”的名義，出臺了購房入戶口的政策，這一政策在為房地產(chǎn)市場提供重大“利好”消息的同時，也意味著曾被視為本地房價飆升“罪魁禍?zhǔn)住钡耐鈦碣彿空?，將再次登臺成為“托”熱本地樓市的“寵兒”，并受到了政府的歡迎。

地方政府熱衷托市，必然會放松對房地產(chǎn)市場的監(jiān)管，甚至一點道義勸告的職責(zé)都沒有發(fā)揮。如果將利益因素歸結(jié)為地方政府推動房價上漲的內(nèi)在動力，那么，問責(zé)制度的空置則是一個外在動力。國務(wù)院下發(fā)的“國八條”，把房價提高到政治高度，提出建立政府負(fù)責(zé)制，對住房價格上漲過快控制不力的，要追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。但是，“國八條”出臺一年有余，在此期間，一些城市的房價甚至比過去上漲得更為迅猛，但迄今為止鮮有地方政府官員由于遏制房價不力遭到問責(zé)。所以，控制房價過快上漲首先要規(guī)范政府行為。必須使各級地方政府充分認(rèn)識到，房價的瘋漲不僅威脅到社會的和諧與穩(wěn)定，也威脅到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)條件下穩(wěn)定房價是政府的責(zé)任，政府不但不可以不作為，更不可以為了局部或眼前利益實施逆向調(diào)節(jié)。

問責(zé)制促地方政府轉(zhuǎn)變角色定位

一些城市房價瘋漲，可以說與地方政府的主導(dǎo)和直接參與密不可分。房價飆升的背后，是地方政府職責(zé)的缺位，有的地方政府在調(diào)控房地產(chǎn)市場方面放任自流，監(jiān)管不力，甚至與開發(fā)商“合謀”推動房價上漲，現(xiàn)在，土地的增值收益已成為地方政府增加財政收入的重要渠道，樓市“繁榮”，還可以提高GDP數(shù)據(jù)、提升官員政績。正是這種內(nèi)在的利益關(guān)系，一些地方政府搞“政策托市”的手法不斷翻新。

為了穩(wěn)定房價，國務(wù)院已出臺了一系列調(diào)控措施，但在落實過程中，一些地方政府屢屢我行我素，致使房價失控。這不僅損害了中央權(quán)威，也嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的形象。時下，老百姓迫切期待政府能盡快控制住瘋漲的房價。執(zhí)政為民、以人為本，這是本屆政府奉行的理念，地方政府如果對百姓的強烈呼吁冷眼旁觀、熟視無睹，如果不能明確自己的職能定位，不能有效地約束自己的牟利沖動、依法規(guī)范政府行為，最終會為房地產(chǎn)泡沫的破裂付出巨大代價。穩(wěn)定房價是各級政府不可推卸的責(zé)任，地方政府既不能無所作為，更不能為了局部或眼前利益實施逆向調(diào)節(jié)。應(yīng)該對照中央政策和國家法規(guī)，認(rèn)真清理那些不利于穩(wěn)定房價的“土政策”，對任意托市等錯誤行為進(jìn)行糾正和制止，讓老百姓安居樂業(yè)。這才是真正的政績。另外，應(yīng)當(dāng)落實穩(wěn)定房價責(zé)任制。對落實中央調(diào)控政策不力、投資規(guī)模和房價漲幅沒有得到有效控制的地區(qū)，須追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。同時，歸根到底，還是要加快政府職能轉(zhuǎn)變，盡快由主導(dǎo)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。