從煤炭問題看能源政策新思維

2004年中國正在經(jīng)歷全國性的“電荒”，無論是在電力消費需要最大的長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)還是在電力供應基地的內(nèi)地省份?！跋揠姟焙汀袄l”成了04年夏天見諸于媒體和政府文件當中最常用的字眼。而由于目前中國主要由煤炭火力發(fā)電，所有的問題又都演變成了“煤荒”。于是，我們的老百姓不禁在問：我們的煤炭供應和電力供應怎么了，為什么滿足不了現(xiàn)在的需求？而國外媒體和研究機構(gòu)也在思考：中國怎么會突然陷入如此緊張的煤炭供應之中？而我們要觀察的是中國目前的“電荒”和“煤荒”所暴露出來的政府在能源政策方面應該改進的方向……

問題一：煤、電市場化半步走的后果

由于中國目前60%的煤炭生產(chǎn)是用來發(fā)電，所以煤炭市場化發(fā)展和趨勢是由電煤來決定的。同國內(nèi)其他的重點行業(yè)的改革一樣，煤炭行業(yè)的改革經(jīng)歷了許多曲折。煤炭由計劃走向市場用了十多的時間，業(yè)內(nèi)一般分為三個階段：第一個階段是1993年以前，原來的煤炭工業(yè)部和國家物價局對煤炭價格實行的是政府定價；第二個階段是從1993年起，逐步放開了煤炭市場價格，不過政府對于煤炭的主要用戶——電力行業(yè)計劃內(nèi)用煤實行政府指導價，由國家計委確定指導價，之后由企業(yè)協(xié)商，政府出面協(xié)調(diào)。而在計劃外電煤以及其他行業(yè)用煤的煤炭價格實行市場價；第三個階段是從2002年到至今，原則上放開了電煤指導價格，實行市場定價。但由于煤炭與電力行業(yè)的特殊性，及各自改革的所經(jīng)歷的過程不同，在每年召開的煤炭訂貨會上，電力行業(yè)與煤炭行業(yè)在電煤價格方面總是會“打架”，這樣造成電煤價格的最終制定實際上還得靠政府出面協(xié)調(diào)解決。
所謂“煤電一家”，在中國談煤炭市場化問題，總是繞不開電力系統(tǒng)的改革。從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來講，煤炭這種原材料最終大部分還是通過電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為電能來實現(xiàn)產(chǎn)值的。因此從一定意義上來講，電力系統(tǒng)的改革決定著煤炭市場化的進度。而電力系統(tǒng)在近幾年的改革當中也是風雨不斷，從成立五大發(fā)電集團、兩大電網(wǎng)公司和國家電監(jiān)會的成立，再到“廠網(wǎng)分離”、“競價上網(wǎng)”，電力改革的步伐是越來越快，但是到了改革的終端??電價市場化的時候就變的復雜起來。實際上，大多數(shù)人認為電力供應與自來水供應、固定電話服務一樣屬于基本的公共服務內(nèi)容，因此價格應該要由國家嚴格控制，如果市場決定電價，一定會引起居民負擔過重，并導致諸多社會問題的產(chǎn)生。正是因此許多原因讓電力價格一直沒有與市場真正接軌過，從來都是國家指導價，而國家所定的價格也都是在各方“可以接受”的范圍內(nèi)，而且很多根據(jù)市場變化來調(diào)整。不過這些“可以接受”的價格卻未必是煤炭企業(yè)愿意看到的，由于終端產(chǎn)品的價格過死，導致電煤在定價的時候出現(xiàn)各種矛盾。而且由于終端產(chǎn)品的價格不隨著市場變化，因此在煤炭供應緊張、市場煤炭價格上漲的時候，電力價格沒有反應。這樣畸形的情況下成長起來的煤炭市場當然是問題多多。
當然，中央有關(guān)方面并不是沒有看到目前煤、電行業(yè)的問題，也不是沒有進行過改革。從1993－2001年，國家計委就曾經(jīng)嘗試在對電煤價格實行指導價的同時，對電價實行“順價”政策。即國家確定一個煤炭指導價，由企業(yè)執(zhí)行，在煤炭價格上漲的情況下，電力價格相應提高，使電力企業(yè)消化因煤價提高而增加的成本。從計委的初衷來看，原本是想建立一種煤炭、電力價格聯(lián)動機制，但實際操作中大為走樣。例如從1997年以來，計劃內(nèi)電煤的售價也曾經(jīng)從152元/噸，跌到過149元/噸。按照設計的初衷，電價應該下調(diào)。然而，在這7年中，全國各地的電價（包括工業(yè)和城市居民用電）都已不同程度增加。這種對電價實行的“聯(lián)動”政策最終不了了之。分析員注意到，國家發(fā)改委最近又重新啟動了電煤價格聯(lián)動政策，而且引入了利益驅(qū)動機制，鼓勵電力企業(yè)與煤炭企業(yè)聯(lián)營。不過，需要指出的是，這些政策在執(zhí)行當中肯定會碰到各種各樣的困難與問題，例如不同區(qū)域、不同企業(yè)之間的差異、煤電合營中電煤價格比價的尺度，以及煤電合營企業(yè)的成本監(jiān)審和利潤分攤等問題。因此，需要花大力氣和決心來解決。

問題二：煤炭“間接成本”過高

國內(nèi)煤炭市場有著一個與醫(yī)藥市場相似的現(xiàn)象：一方面電力部門說煤炭的價格太高，難為承受，另外一方面煤炭生產(chǎn)企業(yè)又說價格已經(jīng)非常低，而且確實煤炭企業(yè)的坑口價格與煤到電廠的價格相差甚遠。這就是流通環(huán)節(jié)出了問題。因為流通環(huán)節(jié)不同，煤炭在流通環(huán)節(jié)會形成多種價格，例如：坑口價格、鐵路裝車價格、港口平倉價格、到岸價格等。煤炭價格的構(gòu)成主要包括成本、費、稅、利幾個部分。而其中煤炭的出礦價（坑口價）僅占煤炭市場交易價格的15％左右。
目前國內(nèi)的煤炭運輸主要有三種方式：海運、鐵路和公司運輸。這三種運輸方式互相攙雜對于煤炭價格的影響不可小視。而近年海上運輸費用在煤炭市場交易價格成本構(gòu)成中的比例也在上升，有的高達26％。目前由于國內(nèi)煤炭供應的極度缺乏，導致煤炭海運價格上漲過快人，這直接引發(fā)的煤炭價格的上漲。作為傳統(tǒng)煤炭運輸?shù)闹髁χ唬F路系統(tǒng)由于一直以來建設速度總是跟不出經(jīng)濟發(fā)展需要，導致全國鐵路運力一直緊張。因此在煤炭產(chǎn)地，往往是因為沒有車皮而導致缺煤，為了搞到足夠的車皮，各種手段都得使用出來。最終這些費用都得加在煤的價格的上。今年6月20日開始的全國范圍內(nèi)的治超行動已經(jīng)給煤炭市場雪上加霜了，原來公路運輸每車可以運煤100～120噸，運輸成本可以分攤掉，但治理超載之后，公路運輸成本會大大增加，使煤炭的銷售成本大幅攀升，市場需求將會受到抑制。
非煤價格在整個煤炭價格中所占的比重高達八成左右。非煤因素包括資源使用稅、資源使用費、鐵路運輸費、鐵路運輸基金、點裝費等眾多因素。專家分析指出，目前煤炭市場交易價格的構(gòu)成有三點值得商榷：一是稅基的計算，以坑口費加上流通環(huán)節(jié)的各種價格作為稅基，這種做法，無疑加重了稅賦；二是沒有退稅機制，煤炭行業(yè)要交納的稅收比工業(yè)企業(yè)的平均稅收水平高出六個百分點；三是重復征用，既交稅又繳費，煤炭企業(yè)負擔沉重，而且也在無形中造成了煤炭市場交易價格的居高不下。其次是流通環(huán)節(jié)，除了基于供求雙方不平等狀況下的鐵路運輸費用外，國家規(guī)定的鐵路運輸基金和鐵道部門內(nèi)部約定俗成的點裝費等等，都是造成煤炭市場交易價格遠遠高于煤炭出礦價的重要原因。另外各地還會收取諸如管理費、調(diào)節(jié)費、環(huán)境保護費、治安費、保全費等名目繁多的費用，也進一步增加了煤炭市場交易價格的成本。

啟示：我們需要能源政策的新思維

看得出來，目前包括煤炭、電力、石油在內(nèi)的能源問題的根源非常復雜，也是長期積累的結(jié)果。而且可以預見的是，如果這些問題不妥善加以解決，若干年后我們還不得不面對也許比今天更加嚴重的能源問題。因此，面對今天的情況，我們不得不跳出以前固有的處理能源問題的思考方式，探索能源政策的新思維來應對。
政府有權(quán)力來限制市場對于能源的消費嗎？答案是肯定的，尤其是在中國這樣的人口規(guī)模及經(jīng)濟發(fā)展的狀況之下?？墒钦峭ㄟ^什么樣的力量來控制來合理安排能源消費呢？是動用行政手段這個有形之手，還是利用市場規(guī)律這個無形之手？目前看來，純粹的行政手段和純粹的市場手段都難以解決這么復雜的問題。我們認為市場行為應該在解決國內(nèi)能源問題當中占9成的作用，而另外1成的政府行為應該是在出現(xiàn)重大問題的時候才出現(xiàn)，或者，直接用于國際市場的能源爭奪。

文/亞博聯(lián)合咨詢  深圳經(jīng)濟觀察員   尹　路