《財經(jīng)》：等待投資體制新政

   
在一系列旨在抑制投資增長過快的宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策之后，《投資體制改革方案》出臺似現(xiàn)曙光

投資體制改革方案遭遇經(jīng)濟過熱

等待，漫長的等待。從去年年底至今，幾度被傳即將出臺的《投資體制改革方案》，終于在7月看到了出臺的希望——7月14日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，加快出臺投資體制改革被作為下半年要著力抓好的重點經(jīng)濟工作之一。

此前，關(guān)于《投資體制改革方案》將要出臺的最為明確的信息，應(yīng)是在2003年12月31日，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議并原則通過了《投資體制改革方案》。會議甚至對如何“組織實施”的問題提出了四項要求，包括進一步明確政府、企業(yè)和金融機構(gòu)的責任，培育有信用的中介機構(gòu)，加強和改進宏觀調(diào)控，加強和改進投資的監(jiān)督管理，維護投資和建設(shè)的市場秩序等等。

——按常規(guī)，國務(wù)院常務(wù)會議審議并通過了這個方案，正如當時媒體紛紛報道稱，“標志著已醞釀長達五年半的該項改革方案在完成最后一個階段的修改之后，將向社會公布”?？墒?，此后，在公眾和社會的期待中，該方案卻音信杳然，遲遲再無動靜。

——三個月后，“兩會”期間，國家發(fā)展和改革委員會主任馬凱在人大新聞發(fā)布會上透露了正在運作中的幾項改革方案，其中就包括《投資體制改革方案》，而這個在三個月前就已在國務(wù)院常務(wù)會議上審議并通過的方案，此時仍“正在完善中”。

——記者近日就此問題采訪發(fā)改委，發(fā)改委相關(guān)官員表示，一般一個行政法規(guī)出臺的過程是，方案獲國務(wù)院原則通過后，接下來要征求各部門意見，方案制定者根據(jù)意見進行相應(yīng)的修改?！胺桨笡]出來的主要原因就是在協(xié)調(diào)問題，很多問題還需要再斟酌。”由此看來，似乎方案難產(chǎn)的原因出在各部門意見難以協(xié)調(diào)上。

——在采訪中，國家發(fā)展和改革委員會投資研究所研究員張漢亞還有一種看法。他認為，另一個重要原因是近一個階段以來全國各地出現(xiàn)的投資熱?！安徽搮f(xié)調(diào)的結(jié)果怎樣，這個方案的主要思路就是取消投資審批制，就是放權(quán)，充分發(fā)揮投資主體的積極性。因此有人擔心方案的實施，極有可能加劇投資熱的繼續(xù)升溫?！?

與這個觀點可相佐證的是，今年4月份以來，一系列行政調(diào)控政策走上前臺并漸成氣候。此情此景下，“加強宏觀調(diào)控”和“強化審批制”就有了某種關(guān)聯(lián)性。更有專家認為，從歷史上看，投資體制改革之所以步履維艱，就是因為行政審批制曾是政府宏觀經(jīng)濟管理的重要手段。

對此，北京大學中國經(jīng)濟研究中心教授宋國青明確表示，宏觀經(jīng)濟過熱不應(yīng)該影響《投資體制改革方案》的出臺。在他看來，宏觀調(diào)控實際上是短期的事情，有的時候要往下壓，有的時候還要往上扶，用宏觀手段，比方說通過利率、價格調(diào)整等手段解決投資的總量問題應(yīng)該已經(jīng)足夠。而投資體制改革應(yīng)該解決的是讓誰來投資，在什么樣的情況下需要引進什么樣的投資等問題。

——“投資體制總的來說是個微觀問題，它和宏觀調(diào)控應(yīng)該沒有關(guān)系，因為它既要適應(yīng)經(jīng)濟過熱時候的情況，也要適應(yīng)經(jīng)濟過冷時候的情況?！彼螄嗾f。

——更有專家明言：不可借宏觀調(diào)控之機強化審批制，否則會影響“國退民進”改革戰(zhàn)略，不利于民營經(jīng)濟的成長。政府需盡量避免出現(xiàn)干預微觀主體的市場行為， 以及增加滋長“尋租”機會的行政審批。

改革方向未變

據(jù)《財經(jīng)》獲知的最新消息稱，由于上半年總體調(diào)控效果明顯，且投資增速下降過快，下半年政府將調(diào)整宏觀調(diào)控措施，繼續(xù)深化改革，完善體制。或是在此背景下，《投資體制改革方案》的命運有了轉(zhuǎn)機。

——7月8日，《財經(jīng)》就此方案動向詢問國家發(fā)改委投資研究所研究員張漢亞。張漢亞表示此前曾聽說方案可能會在7月份出臺，但“如今7月已過了好些天了，還沒有動靜”。

《財經(jīng)》隨即又詢問了發(fā)改委一位相關(guān)官員，該官員表示，雖然發(fā)改委是方案的制定方，但《投資體制改革方案》出臺后，將以國務(wù)院文件的形式下發(fā)，具有行政法規(guī)的效力，因此，其最終出臺的時間將由國務(wù)院確定。另有一位接近高層的人士告訴《財經(jīng)》，《投資體制改革方案》的未來極有可能在7月20日前有所決定。

據(jù)張漢亞透露，雖然經(jīng)過半年多的協(xié)調(diào)，“改革的方向并沒有改變”。即投資體制改革方案基本方向?qū)⒁罁?jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，在國家宏觀調(diào)控下，更好地發(fā)揮市場機制對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)作用，確立企業(yè)的投資主體地位，規(guī)范政府投資行為，逐步建立投資主體自主決策，政府宏觀調(diào)控有力的新型投資體制。

——具體而言，對需要利用國家財政性投資等政府投資項目，本著“誰投資、誰決策”的原則，不論項目投資規(guī)模大小，仍然維持現(xiàn)有的審批制管理辦法；對不需要國家財政性資金支持、但項目建設(shè)涉及國家安全、重要資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局的重大項目，實行核準制管理辦法；對不需要國家投資、能夠自行平衡建設(shè)資金和落實建設(shè)條件的一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目，實行備案登記制管理辦法。

在投資方式的改革方面，方案將按照不同性質(zhì)的投資項目規(guī)定不同的投資方式。對于一般性的投資項目將完全放權(quán)給企業(yè)投資主體。在符合法律以及相關(guān)政策規(guī)定的前提下，企業(yè)作為出資主體自主決定投資額度和方式。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，各級政府要創(chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。對于具有壟斷性的項目，試行業(yè)主招標制度，開展公平競爭，保護公眾利益。此外，政府要通過規(guī)劃和政策指導、信息發(fā)布以及規(guī)范市場準入，引導社會投資方向，抑制無序競爭和盲目重復建設(shè)。

核準項目有所增加

為實施改革方案，國家發(fā)改委還將制定一系列配套文件和實施細則?！墩顿Y管理條例》和《政府審核項目投資目錄》將是其中主要內(nèi)容。

——據(jù)張漢亞介紹，《政府投資管理條例》正在制定中，其主要作用是約束政府行為，但其最終制定推出，也許需要一兩年的時間。

《政府審核項目目錄》則注重操作層面。在行政審批制度改革和行政許可法實施以后，原來一些非國家投資亦需審批的項目，將轉(zhuǎn)為核準或備案制。而核準和原來的審批最為接近?！昂藴手普f不讓你上同樣不讓你上，決策在宏觀調(diào)控部門。”張漢亞說?，F(xiàn)階段，政府宏觀調(diào)控部門就是指發(fā)改委。

《投資體制改革方案》實施以后，在相當程度上，審核項目將成為政府對市場最具影響力的內(nèi)容。因此，發(fā)改委官員所指的部門之間需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容，極有可能是審核項目。

據(jù)張漢亞透露，與最早的改革方案相比，經(jīng)過修改的方案最大的變化也正在于“核準制”的變化?！霸瓉硗顿Y需要核準的項目只有鋼鐵、有色金屬、建材三個行業(yè)，如今核準的杠桿需要控制九個行業(yè)?！睆垵h亞說。這九個行業(yè)是鋼鐵、有色金屬、機械、建材、石化、輕工、紡織、醫(yī)藥、印刷行業(yè)。

實際上，這九個行業(yè)，正是有關(guān)部門認為最需要制止低水平重復建設(shè)的行業(yè)。早在今年5月，國家發(fā)改委、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策協(xié)調(diào)配合，控制信貸風險有關(guān)問題的通知》，隨《通知》下發(fā)的《當前部分行業(yè)制止低水平重復建設(shè)目錄》明確了低水平重復建設(shè)的領(lǐng)域、落后和淘汰的生產(chǎn)工藝技術(shù)裝備、產(chǎn)品，主要涉及的正是這九個行業(yè)。

不過，張漢亞透露，審核目錄以后一年或者幾年就可能變一變。“根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策的變化，根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展，目錄要不停地做調(diào)整?！?

《財經(jīng)》２００４年７月２７日